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【重磅報(bào)告】中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度:改革實(shí)踐、路徑偏差與制度優(yōu)化——《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施評(píng)估報(bào)告

  摘要:《社會(huì)保險(xiǎn)法》為我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行提供了基本法律依據(jù),黨的十八大以來(lái)堅(jiān)持讓國(guó)家發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民的發(fā)展取向,推動(dòng)了社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)全面快速發(fā)展,但這一制度體系尚未成熟。當(dāng)前面臨的根本問(wèn)題是改革初期輕信世界銀行和一些自由主義者的主張,將私有化元素(如個(gè)人賬戶)和市場(chǎng)交易做法(如“長(zhǎng)繳多得、多繳多得”的所謂激勵(lì)機(jī)制和按人頭定額繳費(fèi)的籌資方式等)引入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)制度。這種制度性缺陷導(dǎo)致路徑偏差以及相關(guān)政策陷入僵化,致使發(fā)展質(zhì)量不高,改革30余年仍是制度尚未成熟,系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)在持續(xù)積累,迫切需要在黨的二十屆三中全會(huì)精神指引下,基于目標(biāo)導(dǎo)向與問(wèn)題導(dǎo)向,在澄清認(rèn)識(shí)誤區(qū)、厘清底層邏輯、遵循客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上真正做到守正創(chuàng)新。應(yīng)在分清輕重緩急和先后順序的條件下,加大改革力度,著力矯正路徑偏差、調(diào)整失衡的利益格局,通過(guò)制度性重構(gòu)和完善以及順應(yīng)新時(shí)代發(fā)展的適應(yīng)性調(diào)整,全面推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)理性建制和高質(zhì)量發(fā)展。

  關(guān)鍵詞:社會(huì)保險(xiǎn);改革實(shí)踐;路徑偏差;制度優(yōu)化

  習(xí)近平總書(shū)記明確提出,“社會(huì)保障是保障和改善民生、維護(hù)社會(huì)公平、增進(jìn)人民福祉的基本制度保障,是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果的重要制度安排,發(fā)揮著民生保障安全網(wǎng)、收入分配調(diào)節(jié)器、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行減震器的作用,是治國(guó)安邦的大問(wèn)題。”同時(shí)強(qiáng)調(diào)要“分析我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的現(xiàn)狀,研究存在的問(wèn)題,明確完善的思路,促進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展?!秉h的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》中明確要“以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”,突出強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展是首要任務(wù)。習(xí)近平總書(shū)記的上述重要論述和黨的二十屆三中全會(huì)做出的決定部署,為進(jìn)一步全面深化社會(huì)保障制度改革明確了目標(biāo)與方向。在中國(guó)特色社會(huì)保障體系中,社會(huì)保險(xiǎn)是主體構(gòu)成部分,關(guān)乎社會(huì)成員的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育與護(hù)理權(quán)益,是解除人民群眾后顧之憂、促進(jìn)社會(huì)公平正義的長(zhǎng)久制度保障。社會(huì)保險(xiǎn)制度自1883—1889年在德國(guó)誕生起,就形成了立法先行、以法定制、依法實(shí)施的普適規(guī)則,立法構(gòu)成了確立社會(huì)保險(xiǎn)制度的前提條件,通過(guò)法律確立制度,再以法律為依據(jù)實(shí)施,是社會(huì)保險(xiǎn)制度的內(nèi)在要求。《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》(以下簡(jiǎn)稱《社會(huì)保險(xiǎn)法》)自2011年實(shí)施以來(lái),為社會(huì)保險(xiǎn)制度的健康運(yùn)行提供了基本的法律依據(jù),也為保護(hù)公民的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益提供了相應(yīng)的法律保障。

  中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)“社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)施評(píng)估”課題組成員在長(zhǎng)期跟蹤研究的基礎(chǔ)上,又于2024年4—6月間先后赴最高人民法院、國(guó)家稅務(wù)總局,山東省濟(jì)南市、湖南省、河南省、江蘇省蘇州市、北京市、遼寧省等開(kāi)展專題調(diào)研,通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)和到企業(yè)、社區(qū)、鄉(xiāng)村考察等形式,聽(tīng)取了法院、稅務(wù)系統(tǒng)與調(diào)研地區(qū)省、市、縣級(jí)人力資源社會(huì)保障、醫(yī)保、財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)、工會(huì)等部門(mén)的總結(jié)匯報(bào)和意見(jiàn)建議,聽(tīng)取了法律界、企業(yè)界、職工、居民代表約百余人的意見(jiàn)建議,還在京組織召開(kāi)2次研討會(huì)聽(tīng)取30多位專家學(xué)者的意見(jiàn)建議,掌握了豐富的第一手資料?;谀繕?biāo)導(dǎo)向與問(wèn)題導(dǎo)向,7月在完成評(píng)估報(bào)告初稿基礎(chǔ)上,又結(jié)合學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆三中全會(huì)精神,最終形成本成果。

  一、《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施以來(lái)的主要成效

 ?。ㄒ唬┥鐣?huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行有了基本法律依據(jù)

  《社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒行,對(duì)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)改革與制度建設(shè)及發(fā)展具有特別重大的意義。作為改革開(kāi)放后我國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域制定的首部法律,其首要貢獻(xiàn)在于明確了面向全民的醫(yī)療保險(xiǎn)和面向所有適齡人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目標(biāo),這兩項(xiàng)重要制度安排的普惠性客觀上決定了中國(guó)特色的社會(huì)保障制度體系是以權(quán)利義務(wù)相結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)制度為主體的體系結(jié)構(gòu)。與此同時(shí),《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確了公民參加各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的權(quán)利和在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得社會(huì)保險(xiǎn)給付的權(quán)利,明確了政府、用人單位和個(gè)人的相關(guān)責(zé)任,確立了社會(huì)保險(xiǎn)基本制度模式及其運(yùn)行規(guī)則,賦予了立法機(jī)構(gòu)、社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)、司法機(jī)構(gòu)和其他有關(guān)方面監(jiān)督職責(zé)以維護(hù)和保障公民的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利。

  在《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布后,國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門(mén)、地方立法機(jī)關(guān)出臺(tái)了相關(guān)法規(guī)、規(guī)章等,促使社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)不斷取得新的進(jìn)展。在行政法規(guī)方面,包括修訂《工傷保險(xiǎn)條例》(2010年12月),制定《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》(2016年3月)、《醫(yī)療保障基金使用監(jiān)督管理?xiàng)l例》(2021年1月)、《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦條例》(2023年8月)。在部門(mén)規(guī)章方面,由人力資源和社會(huì)保障部門(mén)、醫(yī)療保障部門(mén)或其牽頭頒行的規(guī)章主要有《實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)法若干規(guī)定》(2011年6月)、《社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人權(quán)益記錄管理辦法》(2011年6月)、《在中國(guó)境內(nèi)就業(yè)的外國(guó)人參加社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》(2011年9月)、《工傷職工勞動(dòng)能力鑒定管理辦法》(2014年2月)、《企業(yè)年金辦法》(2017年12月)、《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》(2018年12月)、《社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督辦法》(2022年2月)、《醫(yī)療保障基金飛行檢查管理暫行辦法》(2023年3月)、《社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督舉報(bào)工作管理辦法》(2023年1月)等。此外,最高人民法院亦出臺(tái)了《關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(2014年6月)、《關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律問(wèn)題的解釋(一)》(2020年12月);最高人民檢察院發(fā)布有關(guān)工傷認(rèn)定和工傷保險(xiǎn)類行政檢察監(jiān)督典型案例等。

  《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施后,為推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)改革,國(guó)務(wù)院先后發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》(2014年2月)、《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(2015年1月)、《關(guān)于印發(fā)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法的通知》(2015年8月)、《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》(2018年6月),國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施的意見(jiàn)》(2019年3月)、《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見(jiàn)》(2022年4月)等一系列規(guī)范性文件,中共中央、國(guó)務(wù)院還聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于深化醫(yī)療保障制度改革的意見(jiàn)》(2020年3月)。

  在《社會(huì)保險(xiǎn)法》的引領(lǐng)下,一些地方立法機(jī)關(guān)也制定了一批地方性法規(guī),如《廣東省社會(huì)保險(xiǎn)條例》《廣東省社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳監(jiān)督條例》《山東省社會(huì)保險(xiǎn)條例》《湖北省社會(huì)保險(xiǎn)條例》《浙江省社會(huì)保險(xiǎn)條例》《江蘇省社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳條例》《湖南省社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管條例》等。雖然這些地方性法規(guī)不可能創(chuàng)新社會(huì)保險(xiǎn)制度,但也部分地體現(xiàn)了國(guó)家層級(jí)深化改革的規(guī)范性文件精神。

  《社會(huì)保險(xiǎn)法》和相關(guān)行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和國(guó)家層級(jí)的規(guī)范性文件,構(gòu)成了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的基本依據(jù),我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度基本實(shí)現(xiàn)了有法可依。

 ?。ǘ┥鐣?huì)保險(xiǎn)制度改革不斷走向深化

  黨的十八大以來(lái),我國(guó)開(kāi)啟了全面深化改革新征程,堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想,采取讓國(guó)家發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民的政策取向,社會(huì)保險(xiǎn)制度改革也走向深化,很多此前想改而未能改成、想做而沒(méi)做成的重點(diǎn)領(lǐng)域改革取得重要進(jìn)展,社會(huì)保險(xiǎn)制度在朝著正確的方向不斷優(yōu)化。

  在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面,根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第22條“國(guó)家建立和完善城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實(shí)際情況,可以將城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合并實(shí)施”的規(guī)定,2014年通過(guò)合并城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第10條第3款“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”,2015年正式建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,由此形成了分別面向企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員、城鄉(xiāng)居民三大群體的法定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。在提高統(tǒng)籌層次方面,根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第64條第3款“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌”的規(guī)定,國(guó)務(wù)院于2018年通過(guò)建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑金制度,促使這一制度向全國(guó)統(tǒng)籌邁進(jìn)了一大步;2022年起,企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)走向全國(guó)統(tǒng)籌。職業(yè)年金制度得以建立并全面發(fā)展,個(gè)人養(yǎng)老金政策也已出臺(tái),多層次養(yǎng)老保障體系框架開(kāi)始成形。

  在醫(yī)療保險(xiǎn)方面,根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第25條關(guān)于“國(guó)家建立和完善城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度”的規(guī)定,在2016—2020年間整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn),與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)一起,確立了由面向居民與職工的兩大制度構(gòu)成的中國(guó)基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系。2020年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化醫(yī)療保障制度改革的意見(jiàn)》,更是為建設(shè)中國(guó)特色的醫(yī)療保障制度提供了科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)。近幾年來(lái),職工醫(yī)保統(tǒng)籌層次從縣級(jí)統(tǒng)籌為主走向全面做實(shí)市級(jí)統(tǒng)籌,現(xiàn)在又走向省級(jí)統(tǒng)籌。在個(gè)人賬戶改革方面,2019年明確禁止居民醫(yī)保設(shè)置個(gè)人賬戶,2021年規(guī)定職工醫(yī)保的單位繳費(fèi)部分全部納入醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金,使醫(yī)療保險(xiǎn)制度中的私有化成分大幅度消解,強(qiáng)化了統(tǒng)籌保障功能。還有藥品招采走向常態(tài)化、制度化,基金監(jiān)管步入法治化軌道,經(jīng)辦服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、規(guī)范化建設(shè)等,均邁上了新的臺(tái)階。綜上,我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革走向全面深化。

  在工傷保險(xiǎn)方面,逐步實(shí)現(xiàn)將建筑領(lǐng)域等高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)農(nóng)民工、靈活就業(yè)的快遞員和公務(wù)員納入工傷保險(xiǎn)范圍。在7個(gè)省份、4個(gè)行業(yè)開(kāi)展新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者職業(yè)傷害保障試點(diǎn),創(chuàng)新性地引入按單繳費(fèi)等方式,擴(kuò)大了制度覆蓋面。截至2024年3月底,累計(jì)參保人員已達(dá)801.7萬(wàn)人。同時(shí),實(shí)現(xiàn)了工傷保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支,制度的公平性、統(tǒng)一性和抗風(fēng)險(xiǎn)能力進(jìn)一步增強(qiáng)。

  在失業(yè)保險(xiǎn)方面,發(fā)揮了逆經(jīng)濟(jì)周期的調(diào)節(jié)作用。在新冠疫情期間,主管部門(mén)出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施企業(yè)穩(wěn)崗擴(kuò)崗專項(xiàng)支持計(jì)劃》《關(guān)于擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)保障范圍的通知》《關(guān)于促進(jìn)失業(yè)人員就業(yè)創(chuàng)業(yè)的通知》等一系列政策文件,通過(guò)加大失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)崗返還力度、階段性延長(zhǎng)大齡失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期限、階段性實(shí)施失業(yè)補(bǔ)助金政策、階段性擴(kuò)大失業(yè)農(nóng)民工保障范圍、階段性減免繳費(fèi)、強(qiáng)化困難人員兜底保障,強(qiáng)化重點(diǎn)地區(qū)就業(yè)幫扶等手段,為特殊時(shí)期保障失業(yè)人員基本生活、減輕企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)、支持企業(yè)減少裁員和促進(jìn)再就業(yè)提供了重要支持。

  此外,2018年通過(guò)修法實(shí)現(xiàn)了生育保險(xiǎn)基金和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金合并建賬及核算。2016年以來(lái)分兩批在49個(gè)城市開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)工作。截至2023年,49個(gè)試點(diǎn)城市參加長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)人數(shù)共18330.87萬(wàn)人,享受待遇人數(shù)134.29萬(wàn)人;2023年基金收入243.63億元,基金支出118.56億元;長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)定點(diǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)8080家,護(hù)理服務(wù)人員30.28萬(wàn)人。為支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展,減輕失能人員及其家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)發(fā)揮了一定的作用。

 ?。ㄈ┥鐣?huì)保險(xiǎn)監(jiān)管體制與經(jīng)辦機(jī)制走向優(yōu)化

  健全的監(jiān)管體制和經(jīng)辦機(jī)制是確保社會(huì)保險(xiǎn)制度規(guī)范有序運(yùn)行和維護(hù)公民社會(huì)保險(xiǎn)合法權(quán)益的根本保障。黨的十八大以來(lái),這方面的改革力度加大,實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管體制與經(jīng)辦機(jī)制的全面優(yōu)化。

  建立了立法監(jiān)督、行政監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督體制。在立法監(jiān)督方面,自2013年3月第十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議起,將社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算納入了全國(guó)人民代表大會(huì)每年審議的全口徑預(yù)算報(bào)告范圍,自此形成了國(guó)家立法機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督的慣例。全國(guó)人大常委會(huì)還通過(guò)聽(tīng)取國(guó)務(wù)院專項(xiàng)報(bào)告和專題詢問(wèn)方式,對(duì)主要包含社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)保障工作情況進(jìn)行監(jiān)督。2018年12月,第十三屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法>的決定》。在行政監(jiān)督方面,人力資源社會(huì)保障部門(mén)制定了社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦內(nèi)部控制辦法,規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理服務(wù),嚴(yán)厲打擊各類欺詐騙保行為。國(guó)家醫(yī)療保障局連續(xù)五年開(kāi)展全覆蓋式的日常監(jiān)督檢查,2023年全年檢查核查80.2萬(wàn)家醫(yī)療機(jī)構(gòu),處理45.1萬(wàn)家,追回醫(yī)保資金186.5億元。國(guó)家審計(jì)署于2021年7月出臺(tái)《關(guān)于提升社會(huì)保障審計(jì)監(jiān)督效能的指導(dǎo)意見(jiàn)》,并于同年開(kāi)展了全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)工作,將審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)反饋給有關(guān)部門(mén),充分發(fā)揮了審計(jì)監(jiān)督的功能。在社會(huì)監(jiān)督方面,工會(huì)系統(tǒng)根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定,積極參與社會(huì)保險(xiǎn)重大事項(xiàng)研究,依法維護(hù)職工合法權(quán)益。以湖南省為例,湖南省全省工會(huì)建立縣級(jí)以上勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解室385個(gè),有調(diào)解員1336名,2023年全省各級(jí)工會(huì)參與調(diào)解勞動(dòng)爭(zhēng)議案件4418件,幫助職工挽回經(jīng)濟(jì)損失1.9億元,很好地發(fā)揮了保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的作用。

  實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)管理體制優(yōu)化。2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革向適應(yīng)社會(huì)保障管理現(xiàn)代化方向邁進(jìn)了一大步。這一輪改革確立了同一類事務(wù)由同一部門(mén)集中管理的原則,形成了現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)行政管理格局:人力資源社會(huì)保障部主管全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn);國(guó)家醫(yī)療保障局主管全國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、護(hù)理保險(xiǎn)、醫(yī)療救助等;國(guó)家稅務(wù)總局主管社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收;財(cái)政部主管社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算與社會(huì)保障戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金;審計(jì)署負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)基金審計(jì)。社會(huì)保險(xiǎn)管理體制的優(yōu)化,掃除了阻礙深化改革的體制性障礙,也為社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)提供有力的組織保障。

  社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦體系全面建立并基本實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化轉(zhuǎn)型。《社會(huì)保險(xiǎn)法》第九章專門(mén)規(guī)范“社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦”,為社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系建設(shè)提供了指引。2023年9月,國(guó)務(wù)院頒行《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦條例》,社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦制度得到確立。經(jīng)過(guò)近十余年來(lái)的發(fā)展,我國(guó)已經(jīng)建成了從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的5級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)并延伸到村居社區(qū)。人力資源社會(huì)保障部提供的數(shù)據(jù)顯示,截至2023年底,全國(guó)各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員達(dá)到14.2萬(wàn)人,其中超過(guò)70%集中在縣(區(qū))級(jí);國(guó)家醫(yī)療保障局提供的數(shù)據(jù)顯示,全國(guó)共有縣級(jí)及以上醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)3407個(gè),超過(guò)85%集中在縣(區(qū))級(jí),從而確保了各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的基層服務(wù)。不僅如此,社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)的信息化和數(shù)字化建設(shè)取得顯著進(jìn)展,大大提高了參保單位和參保人享受服務(wù)的便利化程度。一是國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)基本完成。目前已經(jīng)開(kāi)通94項(xiàng)全國(guó)性服務(wù),養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)更新,確保養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)總體順暢;醫(yī)保信息平臺(tái)在有效支撐全國(guó)13.34億參保人保障工作的同時(shí),持續(xù)推進(jìn)14個(gè)子系統(tǒng)的建設(shè)與維護(hù)工作,動(dòng)態(tài)更新18套信息編碼,省內(nèi)就醫(yī)直接結(jié)算基本實(shí)現(xiàn),跨省異地就醫(yī)結(jié)算全面推開(kāi),2023年,全國(guó)普通門(mén)急診、門(mén)診慢特病及住院異地就醫(yī)2.43億人次,涉及費(fèi)用7111.05億元。二是用戶端的信息化和電子化建設(shè)得到加強(qiáng)。截至2024年4月,全國(guó)社會(huì)保障卡持卡人數(shù)達(dá)13.82億人,其中9.9億人在手機(jī)中領(lǐng)用了電子社保卡,具有就業(yè)服務(wù)、領(lǐng)取養(yǎng)老金、看病報(bào)銷等功能;醫(yī)保部門(mén)發(fā)放的醫(yī)保電子憑證用戶數(shù)超過(guò)4.5億,國(guó)家醫(yī)保信息平臺(tái)有效支撐了13.34億參保人的就醫(yī)行為,2023年全年結(jié)算達(dá)到82.47億人次。互聯(lián)網(wǎng)無(wú)卡結(jié)算穩(wěn)步推進(jìn),有效地解決了患者在本地或異地住院墊資和“跑腿”報(bào)銷問(wèn)題。三是不斷創(chuàng)新服務(wù)模式,普遍推廣網(wǎng)上經(jīng)辦和異地協(xié)作,實(shí)行“一站式服務(wù)、一窗口辦理、一單制結(jié)算”。在大力發(fā)展智能經(jīng)辦服務(wù)的同時(shí),還注重改善傳統(tǒng)服務(wù)方式,方便老年人等群體,各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)特別是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)公共服務(wù)水平有了質(zhì)的提升。

 ?。ㄋ模┥鐣?huì)保險(xiǎn)已成為惠及全民的有力制度保障

  《社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒行,促使我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展進(jìn)入快車道。國(guó)家通過(guò)新建制度和擴(kuò)大已有制度覆蓋面兩條路徑,推進(jìn)全民參保計(jì)劃,建立了世界上覆蓋人口最多的社會(huì)保險(xiǎn)體系;通過(guò)增加財(cái)政投入以及繳費(fèi)水平伴隨收入水平的持續(xù)提高,實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)基金收支規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大,基金運(yùn)行總體安全平穩(wěn);進(jìn)而促使各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)待遇穩(wěn)步增長(zhǎng),基本達(dá)到了社會(huì)保險(xiǎn)水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的要求。

  1.社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面與惠及民生廣度穩(wěn)步擴(kuò)大

  黨的十八大以來(lái),讓國(guó)家發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民成為基本政策取向,黨中央把社會(huì)保障體系建設(shè)擺上了更加突出的位置。目前,我國(guó)已經(jīng)建立了全世界覆蓋人口最多的社會(huì)保險(xiǎn)體系,有效地維護(hù)了廣大勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益。人民群眾不分城鄉(xiāng)、地域、性別、職業(yè),在面對(duì)年老、疾病、失業(yè)、工傷等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)都有了相應(yīng)制度保障。圖1直觀展現(xiàn)了2011年到2023年各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度參保人數(shù)的變化情況。

  在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面,2011年底時(shí)全國(guó)參保人數(shù)為61573萬(wàn)人,其中參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為28391萬(wàn)人,新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)參保人數(shù)為32643萬(wàn)人,城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)參保人數(shù)為539萬(wàn)人。到2023年底,全國(guó)參保人數(shù)為106643萬(wàn)人,增長(zhǎng)了73.2%,其中:參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)到52121萬(wàn)人,是2011年的1.84倍;參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)54522萬(wàn)人,是2011年參加新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)總?cè)藬?shù)的1.64倍。

  在醫(yī)療保險(xiǎn)方面,2011年底,參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)為47343萬(wàn)人(其中,城鎮(zhèn)職工醫(yī)保參保人數(shù)25227萬(wàn)人,城鎮(zhèn)居民醫(yī)保參保人數(shù)為22116萬(wàn)人),參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療8.32億人,因?yàn)閮蓚€(gè)部門(mén)分管,加之農(nóng)民工群體規(guī)模龐大和人口流動(dòng)性高,重復(fù)參保人數(shù)不少。2023年底,因一部門(mén)統(tǒng)管且建立了全國(guó)信息平臺(tái),在消除重復(fù)參?,F(xiàn)象的條件下,參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)為37095萬(wàn)人、參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)為96294萬(wàn)人,覆蓋率穩(wěn)定在95%左右。

  其他保險(xiǎn)項(xiàng)目覆蓋面也在不斷擴(kuò)大。2011年到2023年,失業(yè)保險(xiǎn)的參保人數(shù)從14317萬(wàn)人增長(zhǎng)到24373萬(wàn)人,工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)從17696萬(wàn)人增長(zhǎng)到30170萬(wàn)人,生育保險(xiǎn)參保人數(shù)從13892萬(wàn)人增長(zhǎng)到24907萬(wàn)人,分別增長(zhǎng)了70.2%、70.5%、79.3%。不僅如此,國(guó)家還開(kāi)展了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)工作,截至2023年底參保人數(shù)達(dá)到1.83億人。

  2.基金收支規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大且總體穩(wěn)健

  社會(huì)保險(xiǎn)基金是社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ),隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高和財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)投入的持續(xù)增長(zhǎng),社會(huì)保險(xiǎn)基金收支規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大,呈現(xiàn)的是穩(wěn)健發(fā)展的態(tài)勢(shì)。表1顯示了2011年以來(lái)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的當(dāng)年基金收支和累計(jì)結(jié)余情況,圖2顯示了2011年以來(lái)全部社會(huì)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余的增長(zhǎng)情況。各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金的累計(jì)結(jié)余從2011年的3萬(wàn)億元增長(zhǎng)到2023年的13萬(wàn)多億元,如果再加上全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)管理的用于應(yīng)對(duì)人口老齡化高峰需求的戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金,我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存規(guī)模已經(jīng)接近16萬(wàn)億元,占當(dāng)年GDP的比重約為12.7%。以遵循現(xiàn)收現(xiàn)付原則的基本醫(yī)療保險(xiǎn)為例,2023年累計(jì)結(jié)余達(dá)到4.79萬(wàn)億元,是上一年度基金支出的1.95倍,其他各項(xiàng)險(xiǎn)種的累計(jì)結(jié)余基金可支付年份也都超過(guò)一年,所顯示的是基金累計(jì)結(jié)存規(guī)模偏大的格局。因此,在世界各國(guó)普遍采取現(xiàn)收現(xiàn)付財(cái)務(wù)機(jī)制的情形下,我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度總體上并不存在基金不足的問(wèn)題,而是形成了制度性缺陷所造成的統(tǒng)一性、互濟(jì)性不足導(dǎo)致各地基金余缺不一的非正常格局。

  《社會(huì)保險(xiǎn)法》第65條規(guī)定,“縣級(jí)以上人民政府在社會(huì)保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足時(shí),給予補(bǔ)貼?!苯嗄陙?lái),國(guó)家財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的投入持續(xù)增長(zhǎng)。根據(jù)財(cái)政部提供的數(shù)據(jù),2010—2023年,全國(guó)財(cái)政累積補(bǔ)助社會(huì)保險(xiǎn)基金19.8萬(wàn)億元,年均增幅16.6%,比同期全國(guó)財(cái)政支出整體增幅高7個(gè)百分點(diǎn),占全國(guó)財(cái)政支出的比重從2010年的3.9%提高到2023年的8.8%。2023年,全國(guó)財(cái)政分別補(bǔ)助企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民、機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金7722億元、4059億元、6260億元和6703億元,分別占當(dāng)年基金收入的14.7%、63.8%、37.3%、63.4%。

  表2和圖3展示了國(guó)家財(cái)政對(duì)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的補(bǔ)貼金額及其占各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入的比例,從中不難發(fā)現(xiàn),財(cái)政資金占社會(huì)保險(xiǎn)基金總量的比例在25%左右,在居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、居民醫(yī)療保險(xiǎn)基金中的占比接近2/3,為各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金規(guī)模的持續(xù)壯大發(fā)揮了積極作用。與此同時(shí),為了提高基金運(yùn)行的安全性,根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第65條至第67條的相關(guān)規(guī)定,財(cái)政部門(mén)于2022年?duì)款^印發(fā)了《社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算績(jī)效管理辦法》,將社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算全面納入了績(jī)效管理。

  此外,根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第71條的規(guī)定,國(guó)家設(shè)立全國(guó)社會(huì)保障基金,2022年全國(guó)社會(huì)保障基金資產(chǎn)總額為2.88萬(wàn)億元,年均投資收益率為7.66%。截至2022年底,財(cái)政性撥入全國(guó)社?;鹳Y金和股票累計(jì)10932.72億元,其中:一般公共預(yù)算撥款3598.36億元,國(guó)有股減轉(zhuǎn)持資金和股票2844.13億元(減持資金971.59億元,境內(nèi)轉(zhuǎn)持股票1028.99億元,境外轉(zhuǎn)持股票843.55億元),彩票公益金4301.53億元,國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算100.00億元,罰沒(méi)股票劃轉(zhuǎn)充實(shí)社?;?8.71億元。

  綜上可見(jiàn),我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)更加堅(jiān)實(shí)。

  3.待遇水平穩(wěn)步提高增強(qiáng)了受益群體的獲得感

  《社會(huì)保險(xiǎn)法》施行以來(lái),各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)待遇穩(wěn)步增長(zhǎng),成為最重要的收入再分配手段,也顯著地增強(qiáng)了受益群體的獲得感。

  在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面,隨著個(gè)人繳費(fèi)水平伴隨收入增長(zhǎng)而持續(xù)提高和財(cái)政投入力度的持續(xù)加大,養(yǎng)老金也在連年增長(zhǎng)。如表3所示,2012—2023年,城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員月均養(yǎng)老金水平從1742元提高到3742元,城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金從72元提高到223元,漲幅分別為114.8%和209.7%。

  在醫(yī)療保險(xiǎn)方面,國(guó)家醫(yī)療保障局通過(guò)降低起付線、提高或取消封頂線、提高報(bào)銷比例、不斷擴(kuò)大基本醫(yī)療保險(xiǎn)目錄等方式,穩(wěn)步提高醫(yī)保待遇水平。2011—2022年,職工醫(yī)?;鹑司С龊吐毠めt(yī)保統(tǒng)籌基金人均支出從1593元、995元分別提高到4205元、2637元,其增幅快于同期個(gè)人衛(wèi)生支出,從而說(shuō)明醫(yī)療保險(xiǎn)的實(shí)際報(bào)銷比例在穩(wěn)步提高。居民醫(yī)保在政策范圍內(nèi)的報(bào)銷比例也在持續(xù)提升,目前達(dá)到了70%左右。低保對(duì)象與特困人員均享受政府資助參保待遇,其醫(yī)保報(bào)銷水平更要超過(guò)一般人群,貧病之間的鏈條基本上被切斷。

  在失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)方面,2012—2023年,失業(yè)保險(xiǎn)待遇從月均707元提高到1814元,工傷保險(xiǎn)傷殘津貼從1864元提高到4051元,漲幅分別達(dá)到156.6%和117.3%。

  總之,各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)待遇水平在穩(wěn)步提高,既有效保障了勞動(dòng)者在遭遇風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的基本生活水平,也成為城鄉(xiāng)居民分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的重要機(jī)制。中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)改革與制度建設(shè),不僅實(shí)質(zhì)性地造福了億萬(wàn)中國(guó)人民,也為全球社會(huì)保險(xiǎn)的發(fā)展做出了卓越貢獻(xiàn)。

  二、社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題

  充分肯定我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度在近10多年間獲得巨大發(fā)展成就,并不意味著這一制度不存在問(wèn)題。恰恰相反,從過(guò)去主要是通過(guò)增量改革方式來(lái)解決社會(huì)保險(xiǎn)“有”與“無(wú)”的問(wèn)題,發(fā)展到現(xiàn)在必須通過(guò)結(jié)構(gòu)優(yōu)化實(shí)現(xiàn)理性建制的新階段,迫切需要直面現(xiàn)行制度安排的問(wèn)題,因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)制度具有剛性發(fā)展特征,建制之時(shí)差之毫厘,未來(lái)發(fā)展必定失之千里。經(jīng)過(guò)深入調(diào)研,可以獲得的一個(gè)基本判斷是:我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度面臨的根本問(wèn)題,絕不是“錢(qián)不夠的問(wèn)題”,而是改革初期留下的制度性缺陷所導(dǎo)致的路徑偏差以及相關(guān)政策陷入僵化,致使發(fā)展質(zhì)量不高,改革30余年仍是制度尚未成熟,系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)正在高速積累,這迫切需要引起高度警惕,并通過(guò)進(jìn)一步全面深化改革全面優(yōu)化現(xiàn)行制度才能實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

  (一)建制理念存在誤區(qū),導(dǎo)致制度性缺陷且還在慣性運(yùn)行之中

  眾所周知,社會(huì)保險(xiǎn)制度是具有共享性質(zhì)的社會(huì)公共品,這一制度的卓越功能是以確定性的集體力量來(lái)化解具有不確定性的個(gè)體風(fēng)險(xiǎn),并通過(guò)強(qiáng)制共享來(lái)促進(jìn)社會(huì)平等,互助共濟(jì)構(gòu)成其牢靠的基石。德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家正是利用社會(huì)保險(xiǎn)制度這種天然的公有共享制屬性來(lái)矯治私有制下獨(dú)占獨(dú)享所導(dǎo)致的兩極分化痼疾、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的缺陷并修復(fù)市場(chǎng)危機(jī)帶來(lái)的社會(huì)危機(jī),進(jìn)而維系了資本主義制度的延續(xù),也通過(guò)增進(jìn)勞動(dòng)者福利促進(jìn)了社會(huì)公平與社會(huì)團(tuán)結(jié)。但在20世紀(jì)90年代,我們輕信世界銀行等國(guó)際金融資本集團(tuán)和一些自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)人的主張,將私有化元素(如個(gè)人賬戶)與市場(chǎng)交易做法(如居民醫(yī)保按人頭繳費(fèi),所謂繳費(fèi)與待遇激勵(lì)制,宣揚(yáng)多繳多得、長(zhǎng)繳多得的市場(chǎng)邏輯等)引入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等制度,與社會(huì)保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)天然具備的公共屬性嚴(yán)重相悖,構(gòu)成了制度性缺陷且還在慣性運(yùn)行之中,由此導(dǎo)致互助共濟(jì)功能折損、公眾國(guó)家觀念與集體意識(shí)弱化、個(gè)人利己主義泛濫、地方本位主義強(qiáng)化等一系列問(wèn)題并持續(xù)發(fā)酵,成為影響社會(huì)保險(xiǎn)制度理性建制、定型發(fā)展的巨大阻力。

  以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)中引入私有化屬性的個(gè)人賬戶制為例,這種政策選擇既違背了互助共濟(jì)的客觀規(guī)律,也不符合中國(guó)人共建共享的傳統(tǒng),導(dǎo)致這兩項(xiàng)主要制度至今還在彎道上行進(jìn),個(gè)人賬戶制及其衍生的一系列問(wèn)題已經(jīng)讓這兩項(xiàng)主要制度付出了高昂代價(jià),未來(lái)為消除個(gè)人賬戶及其不良效應(yīng)還需要付出巨大努力。如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的個(gè)人賬戶因?qū)儆谒饺怂?,不僅導(dǎo)致參保人之間完全喪失互助共濟(jì)性,而且衍生出遺產(chǎn)繼承和需要制度承擔(dān)長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題,對(duì)制度的可持續(xù)性造成嚴(yán)重威脅。再如職工基本醫(yī)保中的個(gè)人賬戶同樣屬于私人所有,同樣使參保人之間完全喪失互助共濟(jì)性,亦使巨量的醫(yī)?;鸾Y(jié)余無(wú)法統(tǒng)籌使用,直接大幅度地減損了醫(yī)保制度的統(tǒng)籌保障能力,造成了一方面醫(yī)?;鹁蘖拷Y(jié)存,另一方面又無(wú)法從根本上解除城鄉(xiāng)居民疾病醫(yī)療特別是重大疾病醫(yī)療的后顧之憂的畸形格局。

  私有化的個(gè)人賬戶帶來(lái)的問(wèn)題至少包括:(1)個(gè)人賬戶支付的長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。在職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中,個(gè)人賬戶余額發(fā)放完畢而參保人仍處于生存狀態(tài)時(shí),需要由統(tǒng)籌基金繼續(xù)支付個(gè)人賬戶養(yǎng)老金,由此造成個(gè)人賬戶的長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)研究預(yù)測(cè),如果不進(jìn)行制度調(diào)整,2035年時(shí)長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的基金缺口將超過(guò)3萬(wàn)億元,占基本養(yǎng)老金支出的比例達(dá)到22.9%。再如機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金的個(gè)人賬戶采取余額發(fā)放為止的計(jì)發(fā)方式,由此導(dǎo)致個(gè)人賬戶計(jì)發(fā)完畢后,參保人養(yǎng)老金水平大幅下降的狀況,進(jìn)而引發(fā)代際落差和矛盾,容易導(dǎo)致老年貧困現(xiàn)象的發(fā)生。(2)個(gè)人賬戶余額的繼承問(wèn)題。《社會(huì)保險(xiǎn)法》第14條規(guī)定,個(gè)人死亡的,個(gè)人賬戶余額可以繼承,從而明確了個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的私人產(chǎn)權(quán)屬性。但在實(shí)踐中,個(gè)人賬戶余額的遺屬繼承面臨遺屬認(rèn)定、無(wú)遺屬或跨地區(qū)管理等問(wèn)題,給基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)帶來(lái)了極大的不必要工作量。審計(jì)署提供的數(shù)據(jù)表明,2020年的審計(jì)發(fā)現(xiàn)10省未按照規(guī)定及時(shí)辦理66.89萬(wàn)人的個(gè)人賬戶資金轉(zhuǎn)移或清退,涉及19.52億元。濟(jì)南市的基金審計(jì)情況顯示,截至2022年底,濟(jì)南市未清退的死亡職工個(gè)人賬戶沉淀資金共計(jì)896.07萬(wàn)元,涉及789人。(3)個(gè)人賬戶的記賬利率問(wèn)題。《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定個(gè)人賬戶需要記錄記賬利率,但未規(guī)定記賬利率的確定方式。有關(guān)部門(mén)提供的數(shù)據(jù)顯示,2020年以來(lái)的記賬利率均超過(guò)6%,顯著高于實(shí)際GDP增長(zhǎng)率,為未來(lái)的養(yǎng)老金支付埋下了隱患。如果說(shuō)醫(yī)保個(gè)人賬戶的危害早已是顯性化的現(xiàn)象,那么,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的嚴(yán)重后遺癥也開(kāi)始顯性化,如果任其發(fā)展下去,必然成為危及制度持續(xù)發(fā)展的重大因素。

  將市場(chǎng)交易做法引入法定的養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)是現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度的又一制度性缺陷,主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。一是在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中,極少宣傳甚至完全不宣傳公平正義、互助共濟(jì)的本源職責(zé),而且長(zhǎng)期灌輸“長(zhǎng)繳多得、多繳多得”的市場(chǎng)觀念,不僅導(dǎo)致人們對(duì)法定養(yǎng)老金制度的認(rèn)識(shí)陷入迷霧、責(zé)任與公平意識(shí)喪失、個(gè)人主義與利己主義泛濫,而且無(wú)法形成縮小三大群體基本養(yǎng)老待遇差距的共識(shí),未來(lái)養(yǎng)老金制度面臨著滋生社會(huì)矛盾的風(fēng)險(xiǎn)。二是居民醫(yī)保是我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的主體,目前覆蓋全國(guó)近3/4的人口,但已經(jīng)陷入市場(chǎng)化交易且難以擺脫的困局。如在籌資環(huán)節(jié),居民醫(yī)保采取按人頭繳納定額保險(xiǎn)費(fèi)的做法,將本應(yīng)遵循“按收入能力繳費(fèi)、按實(shí)際費(fèi)用支付”的法定醫(yī)療保險(xiǎn)異化為商業(yè)產(chǎn)品,導(dǎo)致繳費(fèi)負(fù)擔(dān)與收入高低負(fù)相關(guān),即收入越低負(fù)擔(dān)越重、收入越高負(fù)擔(dān)越輕,加之參保人對(duì)健康的重視程度與就醫(yī)行為和收入高低往往存在正相關(guān)關(guān)系,在所有人都等額繳費(fèi)的情形下必然是看病偏少的低收入者為更習(xí)慣就醫(yī)的高收入者付費(fèi),從而具有顯著的逆向調(diào)節(jié)效應(yīng),籌資不公導(dǎo)致了整個(gè)制度的不公,且因?yàn)榈褪杖肴后w無(wú)法承擔(dān)每年上漲的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)而高收入者因搭了低收入者的便車而無(wú)需承擔(dān)更多責(zé)任,這一制度的不可持續(xù)性已經(jīng)顯性化。同時(shí),將完全屬于社會(huì)保險(xiǎn)性質(zhì)的大病保險(xiǎn)委托商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦,實(shí)質(zhì)上肢解了這一制度的社會(huì)保險(xiǎn)功能,在實(shí)踐中導(dǎo)致社商不分、主體責(zé)任邊界不清,也增加了制度運(yùn)行成本,還制造了職工與居民兩大群體之間的差異性,因?yàn)樯虡I(yè)保險(xiǎn)公司需要扣除運(yùn)行成本并賺取相應(yīng)的利潤(rùn),而居民大病風(fēng)險(xiǎn)也很難化解。因此,將市場(chǎng)交易做法引入社會(huì)保險(xiǎn)制度,既損害了這一制度的健康發(fā)展,也導(dǎo)致保險(xiǎn)公司不是通過(guò)努力創(chuàng)新產(chǎn)品來(lái)吸引客戶而是圍繞社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目來(lái)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng),這是造成我國(guó)商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)至今還未成熟的重要原因。

  特別令人擔(dān)憂的是,上述市場(chǎng)交易做法還在延續(xù)。如2024年7月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于健全基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》中,雖然放寬放開(kāi)參保戶籍限制、擴(kuò)大醫(yī)保共濟(jì)范圍、強(qiáng)化參保人責(zé)任意識(shí)是符合制度客觀規(guī)律的正確取向,但未提及改革居民醫(yī)保按人頭繳費(fèi)的現(xiàn)行籌資政策的具體舉措,卻提出“建立對(duì)居民醫(yī)保連續(xù)參保人員和零報(bào)銷人員的大病保險(xiǎn)待遇激勵(lì)機(jī)制”以及增加待遇等待期的新市場(chǎng)化做法??梢灶A(yù)料的一個(gè)結(jié)果是:在繼續(xù)按人頭繳費(fèi)的情形下,逆向調(diào)節(jié)問(wèn)題將進(jìn)一步惡化,不可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)加大,而高收入群體可以繼續(xù)搭乘低繳費(fèi)的便車而享受更好的醫(yī)保待遇,低收入群體可能因不堪日益加重的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)斷?;虿粎⒈6萑胄碌募膊∨c貧困交織鏈條之中,由此衍生的社會(huì)問(wèn)題不容低估,亦與鼓勵(lì)生育的人口政策取向相悖。

 ?。ǘ┲贫润w系存在系統(tǒng)性失衡、統(tǒng)一性不足和責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不清

  1.系統(tǒng)性失衡直接影響社會(huì)保險(xiǎn)制度綜合效能發(fā)揮

  社會(huì)保險(xiǎn)制度是一個(gè)由多項(xiàng)目分工負(fù)責(zé)解除特定的不確定性生活風(fēng)險(xiǎn)的制度體系,結(jié)構(gòu)均衡地向前推進(jìn)是充分發(fā)揮其綜合效能的正確取向。但在現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度體系中,不同保險(xiǎn)項(xiàng)目之間存在失衡現(xiàn)象。養(yǎng)老金最受重視,醫(yī)保次之,工傷、失業(yè)保險(xiǎn)較被忽略,護(hù)理保險(xiǎn)還未真正建立,而根據(jù)德國(guó)、日本兩個(gè)長(zhǎng)壽大國(guó)的實(shí)踐,當(dāng)老齡化由輕度進(jìn)入中度后,醫(yī)療保險(xiǎn)、護(hù)理保險(xiǎn)變得至關(guān)重要。在制度功能方面,居民養(yǎng)老保險(xiǎn)根本不足以解決參保對(duì)象老年基本生活的經(jīng)濟(jì)來(lái)源問(wèn)題;醫(yī)療保險(xiǎn)尚未充分與公共衛(wèi)生、健康促進(jìn)等政策形成有效協(xié)同;工傷保險(xiǎn)僅聚焦于工傷發(fā)生者的基本生活保障,“預(yù)防、補(bǔ)償、康復(fù)”的三位一體格局還沒(méi)有真正建立;失業(yè)保險(xiǎn)僅局限于保障體制內(nèi)正規(guī)就業(yè)群體中登記失業(yè)勞動(dòng)者的基本生活,預(yù)防失業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)、促進(jìn)就業(yè)的功能亟待拓展,最直觀的表現(xiàn)就是領(lǐng)取待遇人數(shù)在登記失業(yè)人數(shù)中長(zhǎng)期占比較低(見(jiàn)圖4);生育保險(xiǎn)未能有效覆蓋非受雇勞動(dòng)的女性,無(wú)法對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)生育的政策形成有效支撐。

  在社會(huì)保險(xiǎn)參數(shù)設(shè)置與調(diào)整方面,很多關(guān)鍵性的參數(shù)都已無(wú)法適應(yīng)人口年齡結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的發(fā)展變化,包括法定參保對(duì)象范圍、各險(xiǎn)種繳費(fèi)率、最低繳費(fèi)年限、保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取條件、法定退休年齡以及養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法等都陷入僵化狀態(tài),缺乏靈活調(diào)整的機(jī)制和能力。

  與此同時(shí),法定基本保障與補(bǔ)充保障發(fā)展失衡。迄今仍是偏重政府主導(dǎo)的第一層次,市場(chǎng)與社會(huì)力量主導(dǎo)的其他層次發(fā)展嚴(yán)重不足,陷入了第一層次膨脹勢(shì)頭難減而其他層次又難以發(fā)力的怪圈。如在職工養(yǎng)老保險(xiǎn)中,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一層獨(dú)大,企業(yè)年金發(fā)展異常遲緩,2015年到2023年企業(yè)年金參保人數(shù)僅從2316萬(wàn)人增加到3144萬(wàn)人,僅占企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保職工人數(shù)的8.3%;商業(yè)性個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展更加滯后,2022年開(kāi)始實(shí)施的個(gè)人養(yǎng)老金呈現(xiàn)出“開(kāi)戶熱、繳存冷”的情況,截至2023年5月底,個(gè)人養(yǎng)老金參加人數(shù)為3743.51萬(wàn)人,據(jù)推算,實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)僅為參加人數(shù)的31.37%,平均繳費(fèi)金額不足每年1.2萬(wàn)元繳費(fèi)上限的20%。人們幾乎將老年生活經(jīng)濟(jì)來(lái)源全部寄托在基本養(yǎng)老金上。同時(shí),面向機(jī)關(guān)事業(yè)單位職員的職業(yè)年金卻迅速實(shí)現(xiàn)了全覆蓋,且處于單位與個(gè)人繳費(fèi)率分別為工資的8%、4%的高水平狀態(tài)。過(guò)去曾引發(fā)企業(yè)退休人員不滿的養(yǎng)老金“雙軌制”正以新的面孔再度出現(xiàn)。

  此外,社會(huì)保險(xiǎn)亦未能與其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重要改革保持同步,從而無(wú)法充分發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)的綜合效能。例如,支持生育是我國(guó)人口政策重要且長(zhǎng)期的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向,但生育保險(xiǎn)仍然局限于單位就業(yè)的職工,絕大多數(shù)育齡人口因靈活就業(yè)或未就業(yè)被排除在外;近年來(lái)各地為鼓勵(lì)生育而出臺(tái)有關(guān)增加產(chǎn)假天數(shù)的規(guī)定,但大部分地區(qū)仍按《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》原產(chǎn)假天數(shù)(98天)計(jì)發(fā)生育津貼。因此,生育保險(xiǎn)支持生育的功能無(wú)法得到充分發(fā)揮。

  2.統(tǒng)一性不足造成制度不公并向經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域傳導(dǎo)

  長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)改革奉行自下而上試點(diǎn)探索的策略,幾乎各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度都缺乏全國(guó)統(tǒng)一且能夠剛性約束地方行為的完備法律法規(guī)及政策規(guī)范,地方創(chuàng)新的結(jié)果便是各種政策疊床架屋、五花八門(mén),權(quán)責(zé)模糊、籌資失衡、待遇不公成為現(xiàn)實(shí)寫(xiě)照。

  一方面,社會(huì)保險(xiǎn)法律體系不完備,實(shí)際運(yùn)行中主要依靠較低層級(jí)的規(guī)范性文件等,從而導(dǎo)致不同地區(qū)辦理同一事項(xiàng)的程序和內(nèi)容不一致,不同部門(mén)對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定存在矛盾和沖突。例如,部分地區(qū)繳費(fèi)基數(shù)以全口徑社會(huì)平均工資為基礎(chǔ),部分地區(qū)則以非私營(yíng)單位社會(huì)平均工資為基礎(chǔ),還有地區(qū)以最低工資為基數(shù),由此導(dǎo)致不同地區(qū)實(shí)際費(fèi)率負(fù)擔(dān)差距很大。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),不同地區(qū)案情基本相同的社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域司法糾紛,法院是否接訴以及審判的結(jié)果甚至都有差別,司法公正因社會(huì)保險(xiǎn)制度統(tǒng)一性不足而遭受挑戰(zhàn)。

  另一方面,社會(huì)保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一性與規(guī)范性因地區(qū)分割統(tǒng)籌而受到損害,致使國(guó)家利益在一定程度上淪為地方利益。如本該全國(guó)統(tǒng)籌的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)目前實(shí)質(zhì)上仍然是省級(jí)之間的基金余缺調(diào)劑,并未真正實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)收統(tǒng)支;機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是與分級(jí)負(fù)責(zé)的多級(jí)財(cái)政直接捆綁,導(dǎo)致一些地區(qū)陷入困境;居民養(yǎng)老保險(xiǎn)更處于縣級(jí)統(tǒng)籌層次,各地政策不一,后遺癥嚴(yán)重。醫(yī)療保險(xiǎn)還停留于市級(jí)統(tǒng)籌層面,繳費(fèi)基數(shù)、籌資標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)保待遇各地不一。應(yīng)當(dāng)省級(jí)統(tǒng)籌的工傷、失業(yè)保險(xiǎn)同樣沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)。在缺乏國(guó)家統(tǒng)一政策規(guī)制下,地方出臺(tái)政策的隨意性大,有些國(guó)家政策沒(méi)有得到嚴(yán)格執(zhí)行,對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度造成了直接損害,既導(dǎo)致了籌資不公、基金余缺分化和待遇不公,也損害了法定勞工成本應(yīng)當(dāng)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,是建立全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)和構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不利因素。

  3.責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不清衍生出一系列問(wèn)題

  責(zé)任分擔(dān)是社會(huì)保險(xiǎn)的基本原則。只有合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制,才能推進(jìn)健康可持續(xù)的社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行。我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度雖然確立了責(zé)任分擔(dān)原則,但迄今仍然處于權(quán)責(zé)不明確、邊界不清晰狀態(tài),直接影響到制度的發(fā)展。

  第一,歷史責(zé)任與現(xiàn)實(shí)責(zé)任劃分不清。伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的改革,我國(guó)從單位保障制轉(zhuǎn)型為社會(huì)保險(xiǎn)制,必然產(chǎn)生歷史成本和轉(zhuǎn)軌成本,也存在著“老人”“中人”與“新人”的權(quán)責(zé)問(wèn)題,但這些問(wèn)題一直沒(méi)有明確的政策依據(jù),如關(guān)乎億萬(wàn)“中人”的“視同繳費(fèi)”就是制度實(shí)踐中需要妥善處理的問(wèn)題?!渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第13條規(guī)定,國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)前,視同繳費(fèi)年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由政府承擔(dān)。但視同繳費(fèi)的認(rèn)定對(duì)象、認(rèn)定主體、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制等均沒(méi)有明確規(guī)定,從而使得當(dāng)前的參保人承擔(dān)了“雙重負(fù)擔(dān)”,而隨著經(jīng)歷轉(zhuǎn)軌的一代人大量進(jìn)入退休年齡并開(kāi)始領(lǐng)取待遇,亟待出臺(tái)專門(mén)的視同繳費(fèi)認(rèn)定與財(cái)政支出機(jī)制?!袄先恕薄爸腥恕薄靶氯恕钡膭澐直緛?lái)是1995年前實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革時(shí)的提法,在實(shí)踐中卻陷入沒(méi)有邊界的困境,如退休人員不需要繳納醫(yī)保費(fèi)是針對(duì)當(dāng)時(shí)的“老人”群體過(guò)去長(zhǎng)期領(lǐng)取低工資且退休金嚴(yán)重偏低而采取的補(bǔ)償性優(yōu)惠,現(xiàn)實(shí)中卻將這一政策延續(xù)至今,當(dāng)時(shí)的“中人”“新人”退休后也享受這種免繳費(fèi)的政策優(yōu)惠,它造成了新的退休人員與必須終身繳費(fèi)的居民醫(yī)保參保者在繳費(fèi)方面的不公平。還有養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)年限設(shè)置為15年,也是1995年改革時(shí)考慮到“中人”可能的繳費(fèi)年限而設(shè)定的,同樣延續(xù)至今,“新人”也以15年為自己的最低繳費(fèi)年限,一些人還以15年為最高繳費(fèi)年限,致使籌資不足而支付壓力倍增。

  第二,財(cái)政責(zé)任及不同層級(jí)責(zé)任不明確?!渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第64條規(guī)定了不同社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目基金的統(tǒng)籌層次,第65條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府在社會(huì)保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足時(shí),給予補(bǔ)貼?!边@一條實(shí)質(zhì)上規(guī)制了政府財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度負(fù)有兜底責(zé)任,這在當(dāng)時(shí)退休人員不多的條件下并不成問(wèn)題,但進(jìn)入快速老齡化階段后,支付壓力成倍上升,國(guó)家財(cái)政也必定陷入具有不確定性的風(fēng)險(xiǎn)之中。同時(shí),雖然各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次在穩(wěn)步提高,但不同層級(jí)政府的責(zé)任尤其是財(cái)政支出責(zé)任迄今卻并不清晰,導(dǎo)致各級(jí)財(cái)政都處于心中無(wú)數(shù)狀態(tài)。數(shù)據(jù)顯示,在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)助中,中央財(cái)政所占比例為92%,居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金靠中央財(cái)政支撐,地方只有象征性投入。地方財(cái)政對(duì)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度投入的積極性嚴(yán)重不足,有效的激勵(lì)約束機(jī)制并未建立。

  第三,勞動(dòng)者與用人單位的責(zé)任不清晰。一方面,勞動(dòng)者和用人單位在繳費(fèi)中的責(zé)任分配結(jié)構(gòu)失衡。目前,用人單位承擔(dān)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)責(zé)任分別是職工個(gè)人的2倍、3倍,個(gè)別地方用人單位的醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)甚至達(dá)到4倍。參保人員對(duì)提升待遇的呼聲持續(xù)高漲,承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任的意識(shí)卻相對(duì)淡薄。在職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)中,退休人員不繳費(fèi)而支出的醫(yī)保基金卻是在職職工的4倍左右,形成了待遇享受與繳費(fèi)責(zé)任的權(quán)責(zé)錯(cuò)位,更與缺乏收入保障的城鄉(xiāng)老年居民須終身繳納醫(yī)保費(fèi)形成鮮明反差,這種局面持續(xù)下去必定動(dòng)搖制度持續(xù)發(fā)展的根本。另一方面,勞動(dòng)者與用人單位在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的糾紛往往被異化為勞動(dòng)糾紛。在社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利義務(wù)關(guān)系中,大多是因?yàn)橛萌藛挝晃绰男胸?zé)任而導(dǎo)致勞動(dòng)者權(quán)益受損,而在司法實(shí)踐中,本應(yīng)當(dāng)是參保人與社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系,卻往往被錯(cuò)誤地置于勞動(dòng)關(guān)系框架中,如要求勞動(dòng)者去起訴用人單位繳費(fèi),而正確的做法應(yīng)當(dāng)是由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)履行催繳義務(wù)。

  第四,不同行政部門(mén)之間的權(quán)責(zé)劃分仍有模糊。2018年黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)管理體制進(jìn)行了優(yōu)化重構(gòu),涉及社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的行政主管部門(mén)包括人力資源社會(huì)保障、醫(yī)療保障及稅務(wù)部門(mén),亟待進(jìn)一步明確不同部門(mén)的權(quán)責(zé)邊界。例如,在部門(mén)分工的情形下,靈活就業(yè)人員自行參保需要前往社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、醫(yī)療保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和稅務(wù)部門(mén)分別辦理登記參保和繳費(fèi)業(yè)務(wù),大大增加了時(shí)間成本,也不符合“一項(xiàng)業(yè)務(wù)跑一次”的基層公共服務(wù)改革方向。調(diào)研中還發(fā)現(xiàn),職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)并不統(tǒng)一,這既與缺乏明確統(tǒng)一的繳費(fèi)基數(shù)確定方式有關(guān),也與部門(mén)之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)。在實(shí)踐中還存在職工個(gè)人向稅務(wù)部門(mén)舉報(bào)用人單位未為其辦理參保登記導(dǎo)致權(quán)益受損,但因?yàn)槎悇?wù)部門(mén)因只負(fù)責(zé)征繳而不負(fù)責(zé)參保登記從而無(wú)法妥善解決等現(xiàn)象。此外,還存在區(qū)域之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不足、信息無(wú)法共享等問(wèn)題。審計(jì)署2021年的專項(xiàng)審計(jì)就發(fā)現(xiàn),全國(guó)4.62萬(wàn)人跨險(xiǎn)種跨統(tǒng)籌區(qū)域重復(fù)領(lǐng)取待遇3.7億元。

  (三)《社會(huì)保險(xiǎn)法》嚴(yán)重滯后于實(shí)踐發(fā)展需要

  在2007—2010年全國(guó)人大常委會(huì)制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》過(guò)程中,我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)改革正處于摸索階段,新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)尚在試點(diǎn),對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)改革目標(biāo)、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)及管理運(yùn)行機(jī)制選擇等均未有高度共識(shí),加之2008年美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖擊巨大,必然使該法存在著歷史局限性。《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施以來(lái),我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展步伐明顯加快,但路徑偏差及慣性運(yùn)行卻使以優(yōu)化制度為目標(biāo)的深化改革不易推進(jìn),而人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)形態(tài)等也發(fā)生了深刻變化,進(jìn)一步暴露出了《社會(huì)保險(xiǎn)法》的滯后與不適應(yīng)性。

  1.法條規(guī)定總體上原則性強(qiáng)、操作性不足

  在調(diào)研中,有關(guān)部門(mén)和司法機(jī)關(guān)均認(rèn)為,《社會(huì)保險(xiǎn)法》總體上較為原則性,大多是對(duì)既有政策條款的提煉,而少有條款可以作為政策實(shí)施或司法判例的依據(jù),從而操作性嚴(yán)重不足。例如,建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是《社會(huì)保險(xiǎn)法》的明確目標(biāo),但因缺乏具體規(guī)制,迄今仍然是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一層獨(dú)大;《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定,個(gè)人可以監(jiān)督單位繳費(fèi)情況,但現(xiàn)實(shí)中連按照何種標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)都缺乏知情權(quán);對(duì)制度改革前參加工作的國(guó)有單位職工工齡“視同繳費(fèi)”是《社會(huì)保險(xiǎn)法》的重要規(guī)定,關(guān)系到曾在國(guó)有企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作者和在軍隊(duì)服役者的基本社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益,但“視同繳費(fèi)”的對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)及其與待遇掛鉤如何操作,資金來(lái)源于何處,均缺乏統(tǒng)一的具體規(guī)定,各地出臺(tái)的政策存在差異性,已經(jīng)隱含著巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn);政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等承擔(dān)兜底責(zé)任是否無(wú)限,以及如何在中央與地方之間進(jìn)行分責(zé),均缺乏明確的法律規(guī)定;職工醫(yī)保中的個(gè)人賬戶已經(jīng)被詬病多年,如何處理卻在法律中被完全回避,深化改革需要有明確的法律規(guī)制;對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合之結(jié)構(gòu)比例缺乏明確規(guī)定,故而還在不時(shí)引發(fā)重大分歧,存在著以個(gè)人利己主義弱化社會(huì)保險(xiǎn)制度互助共濟(jì)本色的風(fēng)險(xiǎn);社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)確定辦法各地不一,嚴(yán)重地?fù)p害了這一制度的籌資公平性,也損害了全國(guó)范圍內(nèi)法定勞動(dòng)成本應(yīng)當(dāng)公平的法則;拖欠社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的現(xiàn)象仍然存在,但行政部門(mén)在追繳過(guò)程中的分工及其可以使用的手段也并不清晰。

  2.部分重要的制度要素存在立法空白

  其一,未對(duì)繳費(fèi)工資構(gòu)成項(xiàng)目及計(jì)算口徑、各險(xiǎn)種繳費(fèi)基數(shù)計(jì)算規(guī)則、費(fèi)率以及申報(bào)繳納期限等基本要素作出明確規(guī)定,導(dǎo)致各地各行其是,動(dòng)搖了社會(huì)保險(xiǎn)籌資的根基。調(diào)研發(fā)現(xiàn),各地的個(gè)人繳費(fèi)工資有職工本人上一年度月平均工資、上月工資、本月工資等多種口徑,存在省域內(nèi)不統(tǒng)一、各險(xiǎn)種不一致的問(wèn)題。又如繳費(fèi)基數(shù),各地職工養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)基數(shù)使用職工個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)之和,但是職工醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)等險(xiǎn)種使用本單位職工工資總額、職工個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)之和等多種口徑。再如申報(bào)繳納期限在各地不同險(xiǎn)種、不同繳費(fèi)群體間存在較大差異,屬期有“當(dāng)月繳當(dāng)月”“當(dāng)月繳上月”“跨月繳費(fèi)”等情形,征期在同一個(gè)月內(nèi)的截止日期也不統(tǒng)一。在蘇州工業(yè)園區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn),此前企業(yè)都以月為基數(shù)申報(bào)周期,但提高統(tǒng)籌層次統(tǒng)一經(jīng)辦系統(tǒng)后,改為年度申報(bào)基數(shù),導(dǎo)致本年度工資收入下降但繳費(fèi)基數(shù)卻仍按去年較高工資水平計(jì)算的不合理現(xiàn)象。這些亂象均是《社會(huì)保險(xiǎn)法》缺乏統(tǒng)一規(guī)制的結(jié)果。

  其二,未對(duì)先行支付的流程尤其是追償規(guī)則進(jìn)行明確規(guī)定?!渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第30條、第41條和第42條分別對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)的先行支付進(jìn)行了規(guī)定。先行支付制度是在涉及第三方責(zé)任的情景下,優(yōu)先確保參保人按時(shí)享受社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)待遇的重要制度設(shè)計(jì)。但在各地的調(diào)研中,各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、醫(yī)療保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)紛紛表示對(duì)先行支付持保守和謹(jǐn)慎態(tài)度,主要原因就是追償效果不理想,大部分先行支付資金無(wú)法追回。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為防止擔(dān)責(zé),往往陷入了“勞動(dòng)者訴訟-強(qiáng)制執(zhí)行-社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)墊付-經(jīng)辦機(jī)構(gòu)起訴第三方責(zé)任人”的“程序空轉(zhuǎn)”中,既耗費(fèi)司法資源和時(shí)間成本,無(wú)端增加了一個(gè)訴訟案件和一個(gè)執(zhí)行案件,追償效果也不理想。因此,亟需對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)先行支付的流程、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)追償?shù)氖侄魏痛胧?、在符合條件下經(jīng)辦機(jī)構(gòu)未先行支付所需要承擔(dān)的責(zé)任,以及無(wú)法追償后的財(cái)務(wù)核銷辦法等進(jìn)行更加細(xì)致明確的規(guī)定,更好地維護(hù)參保人的權(quán)益。

  其三,未對(duì)歷史欠費(fèi)問(wèn)題明確解決辦法。用人單位未繳納或未足額繳納職工的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用,是長(zhǎng)期存在且具普遍性的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。隨著參保職工權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)尤其是退休人員數(shù)量的不斷增加,各地均出現(xiàn)職工尤其是臨近退休職工要求用人單位補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的訴求。在目前的司法實(shí)踐中,由于未明確規(guī)定追溯期,司法機(jī)關(guān)往往對(duì)此不予受理,而通過(guò)調(diào)解仲裁等手段解決,全國(guó)尚無(wú)統(tǒng)一的政策安排。針對(duì)這樣的歷史欠費(fèi)問(wèn)題,一方面,必須認(rèn)識(shí)到它對(duì)勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益造成了嚴(yán)重?fù)p害,是《社會(huì)保險(xiǎn)法》執(zhí)法力度不足、用人單位法律意識(shí)淡漠的結(jié)果,因?yàn)閯谫Y雙方都沒(méi)有權(quán)利自行約定社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù),更不能逃避法定的參保繳費(fèi)義務(wù);另一方面,也要認(rèn)識(shí)到此類糾紛波及面廣,一個(gè)案件往往涉及一類群體,一旦進(jìn)行大面積追繳或補(bǔ)繳,又會(huì)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)巨大影響,甚至波及社會(huì)安全穩(wěn)定,從而需要在全國(guó)層面出臺(tái)統(tǒng)一的解決辦法。需要引起特別關(guān)注的是,受到地方財(cái)力的影響,社會(huì)保險(xiǎn)欠費(fèi)目前正在向機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度蔓延,制度風(fēng)險(xiǎn)在持續(xù)累積。

  其四,未對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收中相關(guān)措施的適用性作明確規(guī)定。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是社會(huì)保險(xiǎn)制度健康運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ),國(guó)家稅務(wù)部門(mén)自2018年承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收的職責(zé)后,在規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)流程、優(yōu)化社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)服務(wù)、穩(wěn)妥推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)“統(tǒng)模式”改革方面做出了積極的努力,產(chǎn)生了良好的效果。但由于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)屬于非稅收入,是否可以適用《稅收征管法》,在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收過(guò)程中采取哪些措施進(jìn)行征繳,目前尚未有明確的規(guī)定。只有實(shí)行稅費(fèi)統(tǒng)管,明確稅務(wù)部門(mén)在征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)可以采取的行政措施,才能進(jìn)一步提高社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收效率。

  3.部分法條內(nèi)容嚴(yán)重滯后于社會(huì)保險(xiǎn)改革實(shí)踐

  《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布實(shí)施以來(lái),我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)改革在持續(xù)推進(jìn),導(dǎo)致現(xiàn)行法律規(guī)制跟不上社會(huì)保險(xiǎn)制度改革與發(fā)展的步伐。例如,《社會(huì)保險(xiǎn)法》第20條至23條規(guī)定的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際上早已合并,法律中的概念都不存在了;城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)已于2020年在全國(guó)范圍內(nèi)完成了制度整合,但在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中仍然是城鄉(xiāng)分割,第24條的新型農(nóng)村合作醫(yī)療已成為歷史概念;機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已于2015年建立,但在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中仍是授權(quán)國(guó)務(wù)院決定;工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)均無(wú)積極預(yù)防功能,制度功能受到了損害;還有建立護(hù)理保險(xiǎn)屬于應(yīng)對(duì)人口老齡化的合理舉措,在全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)開(kāi)展了兩批試點(diǎn),但法律中并無(wú)相應(yīng)的規(guī)范,導(dǎo)致實(shí)踐中的莫衷一是。再如,《社會(huì)保險(xiǎn)法》第57條對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)登記的流程進(jìn)行了規(guī)定,而實(shí)踐中隨著“五證合一”登記制度的實(shí)施,已不需要用人單位單獨(dú)辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記。2019年4月30日,人力資源社會(huì)保障部也已經(jīng)印發(fā)了關(guān)于廢止《社會(huì)保險(xiǎn)登記管理暫行辦法》的決定。2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中已經(jīng)明確由稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)征收各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),而現(xiàn)行法律條文中仍然使用“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)”的表達(dá)。這些都亟待根據(jù)改革實(shí)踐進(jìn)行更新。目前正在修正的相關(guān)條例就面臨著《社會(huì)保險(xiǎn)法》存在相關(guān)空白的問(wèn)題。

  4.部分法條內(nèi)容存在沖突或協(xié)調(diào)不足

  第一,有關(guān)法條之間以及其與本領(lǐng)域其他行政法規(guī)之間存在沖突。一方面,《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)各專門(mén)險(xiǎn)種都做了專章的規(guī)定,但險(xiǎn)種之間的待遇銜接仍有缺失。例如,根據(jù)第39條和第40條的規(guī)定,五級(jí)和六級(jí)的傷殘職工符合領(lǐng)取基本養(yǎng)老金條件的,停發(fā)傷殘津貼,享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇,但對(duì)不符合按月領(lǐng)取養(yǎng)老金條件的一至四級(jí)傷殘職工達(dá)到退休年齡后享受何種待遇未做規(guī)定。另一方面,《社會(huì)保險(xiǎn)法》是社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的基本法、綜合法,也是社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域其他行政法規(guī)的上位法,但我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度長(zhǎng)期處于行政法規(guī)主導(dǎo)的發(fā)展階段,從而導(dǎo)致部分行政法規(guī)、規(guī)章甚至政策性文件與《社會(huì)保險(xiǎn)法》的有關(guān)條款相矛盾。例如,《社會(huì)保險(xiǎn)法》第19條規(guī)定了跨統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)的參保者“養(yǎng)老金分段計(jì)算、統(tǒng)一支付”的原則,但根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法》,在勞動(dòng)者跨統(tǒng)籌區(qū)域流動(dòng)時(shí),養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系、資金都需要進(jìn)行轉(zhuǎn)移接續(xù)。再如,在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的滯納金標(biāo)準(zhǔn)上,《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》規(guī)定,從欠繳之日起按日加收千分之二的滯納金,而《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的是自欠繳之日起按日加收萬(wàn)分之五的滯納金,《行政強(qiáng)制法》中則有滯納金不得高于本金的規(guī)定,這種不一的規(guī)定造成制度實(shí)踐中的難題,社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的滯納金是適用于《社會(huì)保險(xiǎn)法》還是適用于《行政強(qiáng)制法》亦需要進(jìn)一步明確。

  第二,《社會(huì)保險(xiǎn)法》與其他相關(guān)法律之間存在協(xié)調(diào)不足。一方面,是不同類型補(bǔ)償待遇之間的競(jìng)合問(wèn)題。在責(zé)任事故中,受害者既可以申請(qǐng)工傷保險(xiǎn),也可以申請(qǐng)意外傷害保險(xiǎn)的賠付,兩者之間是替代還是疊加關(guān)系并無(wú)規(guī)制。如果是替代關(guān)系,是否有賠付的優(yōu)先級(jí),需要《保險(xiǎn)法》與《社會(huì)保險(xiǎn)法》之間有效銜接。另一方面,是《社會(huì)保險(xiǎn)法》中的相關(guān)主體在適用法律上的協(xié)調(diào)問(wèn)題。例如,根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定,企業(yè)破產(chǎn)時(shí),欠繳的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)處于優(yōu)先清償?shù)牡匚唬坏渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定,單位依法終止的,應(yīng)當(dāng)自變更或者終止之日起三十日內(nèi),到社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理變更或者注銷社會(huì)保險(xiǎn)登記。在實(shí)踐中,就出現(xiàn)企業(yè)先終止,后注銷社會(huì)保險(xiǎn)登記的情況,其所欠社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)因缺乏法人主體而難以追回。再如,財(cái)政部門(mén)在制定社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算時(shí),按照《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定,預(yù)算調(diào)整需要有嚴(yán)格的程序和必要性說(shuō)明,而社會(huì)保險(xiǎn)因待遇調(diào)整而發(fā)生的支出增加往往是年中的例行工作,從而使得社會(huì)保險(xiǎn)的預(yù)算調(diào)整“常態(tài)化”。還有,稅務(wù)機(jī)構(gòu)在征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)時(shí),是否可以參照《稅收征管法》采取有關(guān)措施,也亟待明確。此外,還有相關(guān)法律用語(yǔ)的統(tǒng)一問(wèn)題?!渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》全文都使用了“遺屬”的概念,而《民法典》則統(tǒng)一使用“近親屬”,這同樣需要在明確內(nèi)涵的基礎(chǔ)上予以統(tǒng)一。

  5.部分法條內(nèi)容阻礙了社會(huì)保險(xiǎn)深化改革

  現(xiàn)行法律中還有一些規(guī)定與日益明朗的改革發(fā)展取向相悖。如《社會(huì)保險(xiǎn)法》第68條規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)基金存入財(cái)政專戶,這與社會(huì)保險(xiǎn)基金單獨(dú)預(yù)算并需要投資運(yùn)營(yíng)的改革取向相悖,也與新的《預(yù)算法》明確要求減少財(cái)政專戶、統(tǒng)歸國(guó)庫(kù)的宗旨相悖?!渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第95、96條有關(guān)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民、征地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)規(guī)定與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和制度一體化進(jìn)程相悖?!渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第16條規(guī)定最低繳費(fèi)滿15年可領(lǐng)取足額的養(yǎng)老金之規(guī)定系當(dāng)年對(duì)老一代退休人員歷史性貢獻(xiàn)的補(bǔ)償性規(guī)制,但因?qū)懭搿渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》而被當(dāng)成了永久性規(guī)制,亦與延遲退休年齡和必須提高最低繳費(fèi)年限的政策取向相悖,更會(huì)直接危及社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展?!渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第27條關(guān)于退休人員不繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的規(guī)定,亦是當(dāng)年考慮到退休人員的歷史性貢獻(xiàn)與繳費(fèi)能力而做出的規(guī)制,但法律的規(guī)制若將這一不恰當(dāng)?shù)恼哂谰眯匝永m(xù)下去,不僅造成代際不公和群體不公,而且直接損害著這一制度的可持續(xù)發(fā)展。所有這些,均表明現(xiàn)行立法不僅不能引領(lǐng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革與發(fā)展,而且事實(shí)上在一定程度構(gòu)成了深化社會(huì)保險(xiǎn)改革與發(fā)展的法律障礙。

 ?。ㄋ模┥鐣?huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行質(zhì)量不高

  從整體考察,一個(gè)客觀的結(jié)論是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行質(zhì)量不高,它表現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

  1.參保質(zhì)量不高

  在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)中,大量城鎮(zhèn)就業(yè)人員僅被繳費(fèi)較低、保障不穩(wěn)定、水平有限的居民保險(xiǎn)所覆蓋。被職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋的人數(shù)分別僅占總參保人數(shù)的49%、28%。2023年底我國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保勞動(dòng)者為3.79億人,只占當(dāng)年全國(guó)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)5.72億人的66.3%。“漏?!薄懊摫!薄皵啾!钡那闆r仍然存在。盡管居民保險(xiǎn)制度在擴(kuò)面中發(fā)揮了不可或缺的作用,但其提供的待遇有限。以居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例,其待遇領(lǐng)取者主要享受政府供款的均等化、普惠性、低水平的基礎(chǔ)養(yǎng)老金;由個(gè)人繳費(fèi)與政府有限補(bǔ)貼形成的個(gè)人賬戶式養(yǎng)老金,因個(gè)人大多選擇最低檔繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼遞減激勵(lì)而更多僅具象征意義。

  在工傷保險(xiǎn)方面,除個(gè)別行業(yè)因特設(shè)機(jī)制外,農(nóng)民工等高風(fēng)險(xiǎn)群體往往被排除在制度之外。目前全年約200萬(wàn)的工傷保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取人數(shù)與實(shí)際遭遇工傷事故者的數(shù)量相距甚遠(yuǎn)。新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者也因傳統(tǒng)工傷保險(xiǎn)制度僅限于正規(guī)就業(yè)中一對(duì)一勞動(dòng)關(guān)系的局限而缺乏保障。近年推出的職業(yè)傷害保障,因交保險(xiǎn)公司經(jīng)辦且不具有強(qiáng)制性,根本不可能真正解決職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)高的靈活就業(yè)人群的工傷保障問(wèn)題。

  在失業(yè)保險(xiǎn)方面,由于就業(yè)單位類型和就業(yè)形態(tài)的多樣化,真正面臨較高失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的勞動(dòng)者往往缺乏保障,年末領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人數(shù)常年不足城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員數(shù)的1/4,絕大多數(shù)失業(yè)者未能得到失業(yè)保險(xiǎn)金及相關(guān)就業(yè)服務(wù)。

  2.籌資質(zhì)量不高

  調(diào)研發(fā)現(xiàn),各地社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)確定方式不一,多數(shù)地區(qū)并未據(jù)實(shí)確定繳費(fèi)基數(shù),名義費(fèi)率掩蓋的是實(shí)質(zhì)性的籌資不公。數(shù)據(jù)顯示,2022年全國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)月均繳費(fèi)基數(shù)為5554元,僅占上一年度全口徑社會(huì)平均工資7393元的75%。同時(shí),中斷繳費(fèi)現(xiàn)象也較為嚴(yán)重,數(shù)據(jù)顯示,我國(guó)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的遵繳率(繳費(fèi)人數(shù)占參保人員的比例)從2011年的85.2%下降到2022年的80.8%,每年中斷繳費(fèi)的人數(shù)從2011年的2956萬(wàn)人增長(zhǎng)到2022年的6325萬(wàn)人,斷繳已經(jīng)成為一個(gè)不可忽視的問(wèn)題。這些問(wèn)題長(zhǎng)期未得到妥善解決,動(dòng)搖了社會(huì)保險(xiǎn)公平籌資的基礎(chǔ),也破壞了公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。特別是,以往養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)中的亂象,導(dǎo)致了不易厘清和處置并可能引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的歷史欠費(fèi)問(wèn)題,各地由此引起的勞資糾紛與法律訴訟案件數(shù)量也在持續(xù)上升。

  此外,居民醫(yī)保一直采取按人頭定額繳費(fèi)的方式,背離了社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)按照收入能力負(fù)擔(dān)保費(fèi)的公平籌資原則,造成低收入群體難以承受負(fù)擔(dān)并限制了籌資規(guī)模的提升,導(dǎo)致越來(lái)越多的居民日益不滿甚至不再繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi),嚴(yán)重威脅制度的可持續(xù)性。

  3.基金管理質(zhì)量不高

  社會(huì)保險(xiǎn)基金長(zhǎng)期處于地方分割統(tǒng)籌狀態(tài),失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)均未實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌,有的地方還處于市縣一級(jí)的低層次統(tǒng)籌。職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)本質(zhì)上仍然是通過(guò)中央調(diào)劑來(lái)適當(dāng)平衡各地收支,并未真正做到基金的統(tǒng)收統(tǒng)支?;攫B(yǎng)老保險(xiǎn)與職工醫(yī)保個(gè)人賬戶的設(shè)置,更直接導(dǎo)致了參保人之間的互助共濟(jì)功能完全喪失,這部分基金的私有化加劇了兩項(xiàng)主要制度基金的分散管理。

  目前,各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金都有大量結(jié)余,貶值和投資風(fēng)險(xiǎn)巨大,而制度卻不能解決好應(yīng)解決的問(wèn)題。截至2023年底,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存78173億元、夠支付近14個(gè)月,基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存4萬(wàn)多億元、夠支付約20個(gè)月,工傷保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存1415億元、夠支付近14個(gè)月,失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存3213億元、夠支付近26個(gè)月。對(duì)于現(xiàn)收現(xiàn)付型社會(huì)保險(xiǎn)制度,如此巨額規(guī)模的累計(jì)結(jié)余屬嚴(yán)重偏多,我國(guó)的每一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度都堪稱世界上“最有錢(qián)”的制度,但因個(gè)人賬戶的存在和地區(qū)分割統(tǒng)籌,致使無(wú)法集中統(tǒng)籌使用。這不僅造成基金貶值浪費(fèi),也嚴(yán)重制約制度功能的發(fā)揮。如養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在地區(qū)之間余缺并存,還有人不時(shí)以“精算”之名不斷渲染到哪一年會(huì)出現(xiàn)財(cái)務(wù)虧損,導(dǎo)致公眾擔(dān)憂且對(duì)制度喪失信心;重大疾病仍是城鄉(xiāng)居民重大后顧之憂,巨額醫(yī)保基金卻在每年貶值損失數(shù)以百億元計(jì),覆蓋3.7億人的職工醫(yī)?;鸬睦塾?jì)結(jié)存占醫(yī)保基金總累計(jì)結(jié)存的82%以上,而覆蓋9.6億人的居民醫(yī)保僅占不足18%,大量結(jié)余的職工醫(yī)?;鸩荒芰飨蚶U費(fèi)能力不足的居民群體;職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)最大的農(nóng)民工群體大多被排斥在工傷保險(xiǎn)之外,遭遇職業(yè)傷害往往缺乏保障;即使新冠疫情最嚴(yán)重時(shí)期,也只有極少數(shù)人從失業(yè)保險(xiǎn)中領(lǐng)取待遇等。

  在基金投資管理方面,超過(guò)7萬(wàn)億的養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余基金大多分散在地方而未能實(shí)現(xiàn)集中投資管理,隨著基金規(guī)模的逐步擴(kuò)大,貶值的風(fēng)險(xiǎn)、速度和規(guī)模也在持續(xù)擴(kuò)大;投資管理人的動(dòng)態(tài)遴選和淘汰機(jī)制、投資產(chǎn)品的默認(rèn)組合機(jī)制等涉及資金安全與投資回報(bào)的長(zhǎng)效機(jī)制仍未全面建立。

  4.待遇計(jì)發(fā)質(zhì)量不高

  高質(zhì)量的社會(huì)保險(xiǎn)待遇計(jì)發(fā)機(jī)制應(yīng)當(dāng)確保政策的統(tǒng)一性、待遇的公平性,并為參保人提供清晰和穩(wěn)定的預(yù)期。以此為標(biāo)準(zhǔn),現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度的待遇計(jì)發(fā)政策及其執(zhí)行質(zhì)量不高,可能引發(fā)更多的代際沖突與社會(huì)矛盾。

  以養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇計(jì)發(fā)為例,各地視同繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)養(yǎng)老金掛鉤方式等待遇計(jì)發(fā)辦法的不統(tǒng)一或不合理,導(dǎo)致參保和工作經(jīng)歷相似的個(gè)體因所在地區(qū)或退休時(shí)間的差異而面臨較大待遇差距,引發(fā)社會(huì)矛盾。這些問(wèn)題嚴(yán)重地影響了政策的嚴(yán)肅性,也損害了待遇計(jì)發(fā)的公平性,需要引起高度重視并加以規(guī)制。

  在醫(yī)療保險(xiǎn)方面,盡管國(guó)家醫(yī)療保障局發(fā)布了待遇清單文件,但各地因以往政策不一而形成的待遇差距依然存在。

  5.管理經(jīng)辦質(zhì)量不高

  2018年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革從整體上理順了社會(huì)保險(xiǎn)管理體制,但權(quán)責(zé)劃分仍未完全清晰,導(dǎo)致新體制未能高效協(xié)同運(yùn)作。例如,社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳劃歸稅務(wù)部門(mén)后由于授權(quán)不足,稅務(wù)部門(mén)無(wú)法運(yùn)用征稅手段來(lái)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),參保登記、保險(xiǎn)費(fèi)征收、基金管理、待遇計(jì)發(fā)多個(gè)環(huán)節(jié)間還缺乏有效銜接。在經(jīng)辦服務(wù)方面,也存在著機(jī)構(gòu)定性不明、能力不足、經(jīng)辦與行政的職責(zé)界限不清晰等問(wèn)題,影響制度的高效實(shí)施。在多個(gè)部門(mén)分工管理經(jīng)辦的情況下,各自分割的信息系統(tǒng)缺乏有效的信息共享機(jī)制,運(yùn)行不暢的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。如養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行屬地管理,不能與全國(guó)統(tǒng)籌相匹配;醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)制各地不一,在一些地方仍受制于原有體制;社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)還不能適應(yīng)靈活就業(yè)特別是互聯(lián)網(wǎng)催生的新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的需要;農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)更存在投入少、能力弱、水平低的問(wèn)題;同時(shí),尚未建成能夠超越部門(mén)所有的統(tǒng)一的基礎(chǔ)信息系統(tǒng),各項(xiàng)業(yè)務(wù)之間的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享水平不高,專業(yè)信息的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不能適應(yīng)上下貫通、縱橫一體的要求,經(jīng)辦管理服務(wù)專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化水平及與靈活就業(yè)、老齡化的適配性均有待提高。

 ?。ㄎ澹﹦趧?dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益尚未得到充分保護(hù)

  1.社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利主體(參保對(duì)象)需進(jìn)一步明確并拓寬

  《社會(huì)保險(xiǎn)法》第1條就明確規(guī)定,“維護(hù)公民參加社會(huì)保險(xiǎn)和享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇的合法權(quán)益”;第4條明確規(guī)定,“中華人民共和國(guó)境內(nèi)的用人單位和個(gè)人依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)”;第95至第97條,則分別明確了進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民、被征地農(nóng)民以及在中國(guó)境內(nèi)就業(yè)外國(guó)人參加社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利。根據(jù)上述條款,中國(guó)境內(nèi)的公民均是社會(huì)保險(xiǎn)的法定參保人。但是在具體的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目中,法律規(guī)定則有所差異。例如,根據(jù)第10條、第23條的規(guī)定,職工是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的法定參保人(應(yīng)當(dāng)參加),而無(wú)雇工的個(gè)體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員則是自由參保人(可以參加)。而根據(jù)第33條、第44條和第53條的規(guī)定,只有受雇勞動(dòng)者才需要參加工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn),從而呈現(xiàn)出與勞動(dòng)關(guān)系強(qiáng)綁定的特征。

  這種與勞動(dòng)關(guān)系強(qiáng)綁定的做法帶來(lái)兩個(gè)方面的問(wèn)題。其一,在社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益維護(hù)時(shí),需要以確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系為前提,從而導(dǎo)致維權(quán)期長(zhǎng)、手續(xù)繁雜,勞動(dòng)者無(wú)法得到及時(shí)的司法救濟(jì)。其二,處于非典型勞動(dòng)關(guān)系或無(wú)勞動(dòng)關(guān)系狀況下的勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益無(wú)法得到充分保障。例如,大量實(shí)習(xí)人員、非全日制勞動(dòng)者、新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者、勞務(wù)派遣人員、自雇傭或多雇主從業(yè)人員以及超齡勞動(dòng)者等,都需要法律明確其權(quán)利義務(wù)。以超齡勞動(dòng)者的工傷保險(xiǎn)問(wèn)題為例,一次性傷殘就業(yè)補(bǔ)助金、一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金均需以解除勞動(dòng)關(guān)系或勞動(dòng)合同期滿為前提,超齡勞動(dòng)者能否享受工傷保險(xiǎn)待遇并沒(méi)有明確規(guī)定。

  此外,還有部分社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利隱含了享受待遇的前提條件,如生育保險(xiǎn)要以婚生子女為前提,雖然國(guó)內(nèi)部分地區(qū)有所突破,但全國(guó)層面并未明確未婚婦女生育能否享受生育保險(xiǎn)待遇。

  2.因繳費(fèi)年限、繳費(fèi)基數(shù)等關(guān)鍵參數(shù)設(shè)計(jì)缺失或落后,勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)

  在實(shí)踐中,由于繳費(fèi)基礎(chǔ)、繳費(fèi)年限等制度關(guān)鍵參數(shù)設(shè)計(jì)缺失或落后,再加上用人單位出于降低用人成本的原因,用人不參保、參保不繳費(fèi)、繳費(fèi)不足額的情況較為普遍,勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益受到損害。一方面,部分用人單位(包括地方政府)受到經(jīng)營(yíng)狀況或地方財(cái)力的影響,長(zhǎng)期欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。在河南省的調(diào)研發(fā)現(xiàn),城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的累計(jì)欠費(fèi)已經(jīng)達(dá)到622億元,相當(dāng)于本省2023年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入的27%。另一方面,用人單位未按勞動(dòng)者實(shí)際工資水平,而是以社會(huì)平均工資或最低工資水平繳費(fèi)的現(xiàn)象較普遍。數(shù)據(jù)顯示,2022年全國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)月均繳費(fèi)基數(shù)為5554元,僅占上一年度全口徑社會(huì)平均工資7393元的75%。繳費(fèi)基數(shù)不實(shí)必然導(dǎo)致未來(lái)養(yǎng)老金水平較低,調(diào)查發(fā)現(xiàn),江蘇省蘇州市作為全國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一,其企業(yè)退休人員2023年月平均養(yǎng)老金僅為2597元,占2022年度全省全口徑在崗職工平均工資8167元的比例僅為31.8%。這是現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)法中未明確繳費(fèi)基數(shù)計(jì)算口徑的必然結(jié)果。

  3.司法救濟(jì)途徑受阻,權(quán)益損失往往無(wú)法得到有效補(bǔ)償

  隨著勞動(dòng)者維權(quán)意識(shí)的覺(jué)醒,社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域司法案件的數(shù)量呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。根據(jù)最高人民法院提供的數(shù)據(jù),社會(huì)保險(xiǎn)民事領(lǐng)域的糾紛案件從2016年的19963件上升到2023年的30878件,其中工傷保險(xiǎn)待遇糾紛的案件超過(guò)80%。與此同時(shí),勞動(dòng)者普遍反映社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益受損后的維權(quán)途徑不暢,耗時(shí)耗力,主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

 ?。?)不同行政機(jī)構(gòu)之間的責(zé)任不清,存在推諉現(xiàn)象。例如,勞動(dòng)者反映用人單位社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)不實(shí)的問(wèn)題,因涉及社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收體制的調(diào)整,社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和稅務(wù)部門(mén)的責(zé)任邊界并不清晰。

 ?。?)部分社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)要以證明勞動(dòng)關(guān)系為前提,但勞動(dòng)者在舉證過(guò)程中往往處于不利位置,再加上調(diào)解和仲裁程序前置,往往導(dǎo)致維權(quán)周期過(guò)長(zhǎng)、成本過(guò)大。

 ?。?)社會(huì)保險(xiǎn)待遇計(jì)算復(fù)雜,勞動(dòng)者無(wú)法提出明確訴求。在代扣代繳制下,往往是用人單位未充分履行繳費(fèi)義務(wù)導(dǎo)致勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益受損,而勞動(dòng)者又無(wú)法對(duì)用人單位的繳費(fèi)行為進(jìn)行有效監(jiān)督,再加上社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益計(jì)算較為復(fù)雜,所以勞動(dòng)者往往無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益受損的情況,即使發(fā)現(xiàn)權(quán)益受損,也無(wú)法提出明確的賠償訴求及其計(jì)算方法。

  (4)追溯時(shí)效不明確。社會(huì)保險(xiǎn)法并未對(duì)追溯時(shí)效做出明確規(guī)定。根據(jù)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法的規(guī)定,勞動(dòng)爭(zhēng)議申請(qǐng)仲裁的時(shí)效期間為一年,行政訴訟的有效期為兩年,民事領(lǐng)域的訴訟時(shí)效一般為三年。但社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)期與待遇期分離現(xiàn)象明顯,勞動(dòng)者發(fā)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益受損時(shí)往往已經(jīng)過(guò)去較長(zhǎng)時(shí)間,部分地方的法院不再受理。

 ?。?)行政監(jiān)督執(zhí)法和司法救濟(jì)之間的責(zé)任不清。調(diào)查發(fā)現(xiàn),行政部門(mén)往往以執(zhí)法隊(duì)伍人員不足、強(qiáng)制力不夠等原因推動(dòng)糾紛進(jìn)入司法環(huán)節(jié),各地的勞動(dòng)監(jiān)察也大多并入勞動(dòng)仲裁而不再具有獨(dú)立執(zhí)法力量;而司法部門(mén)則認(rèn)為有關(guān)行政部門(mén)具備了執(zhí)法能力而不宜將大量社會(huì)保險(xiǎn)糾紛引入司法領(lǐng)域。這一點(diǎn)在工傷保險(xiǎn)的勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定中尤為突出:最高人民法院行政審判庭《關(guān)于勞動(dòng)行政部門(mén)在工傷認(rèn)定程序中是否具有勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)權(quán)請(qǐng)示的答復(fù)》中明確勞動(dòng)行政部門(mén)在工傷認(rèn)定程序中具有認(rèn)定受傷職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系的職權(quán),但工傷認(rèn)定部門(mén)卻往往需要以法院出具的勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定文書(shū)為前置條件。再如,《社會(huì)保險(xiǎn)法》第63條第3款規(guī)定,“申請(qǐng)人民法院扣押、查封、拍賣(mài)其價(jià)值相當(dāng)于應(yīng)當(dāng)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的財(cái)產(chǎn)”。最高人民法院認(rèn)為,上述規(guī)定應(yīng)當(dāng)是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)先作出行政處理決定,再申請(qǐng)非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行,但實(shí)踐中社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)則往往另行起訴取得執(zhí)行依據(jù)后再申請(qǐng)執(zhí)行,反而將流程復(fù)雜化。

 ?。┈F(xiàn)行制度無(wú)法妥善應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)

  社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的深化,需要面對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口等多方面外部環(huán)境的挑戰(zhàn),這些挑戰(zhàn)至少包括超常規(guī)的人口老齡化、就業(yè)形態(tài)的多樣化和新業(yè)態(tài)從業(yè)規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大,以及深化改革所要面臨的新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

  1.超常規(guī)的人口老齡化

  統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,2023年底全國(guó)60歲及以上人口達(dá)2.96億人,占總?cè)丝诒冗_(dá)21.1%,我國(guó)正式步入中度老齡化社會(huì)。我國(guó)人口老齡化以速度超快、規(guī)模超大并伴隨快速少子高齡化以及傳統(tǒng)家庭保障迅速式微的基本特征,與其他國(guó)家的老齡化進(jìn)程構(gòu)成顯著差別,是超常規(guī)的老齡化,這無(wú)疑增加了包括社會(huì)保險(xiǎn)在內(nèi)的一系列社會(huì)領(lǐng)域政策改革的復(fù)雜性與挑戰(zhàn)性。

  在老齡化速度上,65歲及以上老年人口所占比例從7%翻番到14%所用的時(shí)間,法國(guó)用了115年,瑞典用了85年,美國(guó)用了73年,英國(guó)是46年,德國(guó)是40年,日本是24年,而中國(guó)21年,可見(jiàn)我國(guó)老齡化的速度超快。

  在老齡化規(guī)模上,2020年全球每4個(gè)65歲及以上老年人中就有一個(gè)中國(guó)人,預(yù)計(jì)2030以后中國(guó)老年人口數(shù)量將超過(guò)所有發(fā)達(dá)國(guó)家的老年人口總和,預(yù)計(jì)到2035、2050年,中國(guó)65歲及以上老年人分別達(dá)到3.27億、3.93億,占全球老人比重分別為21.8%、26.2%,中國(guó)老年人規(guī)模將長(zhǎng)期保持世界第一,可見(jiàn)我國(guó)老齡化的規(guī)模超大。與此同時(shí),我國(guó)高齡老人的規(guī)模與增長(zhǎng)速度也是超常規(guī)的,從2010年1481萬(wàn)人提高至2020年的3580萬(wàn)人,10年間翻了一番,并且還在以每年5%的速度增長(zhǎng)。

  在家庭保障功能上,一方面新生兒以超常規(guī)的速度在下降,2016年從1786萬(wàn)徒然下降至2023年的902萬(wàn),新出生人口在短短7年之間下降了近一半,減少了884萬(wàn);另一方面,家庭規(guī)模也以超常規(guī)的速度在下降,2020年我國(guó)家庭規(guī)模已跌破“三口之家”為2.62人,目前我國(guó)至少有1.45億空巢老人,約占老年人口總數(shù)的55.68%,其中獨(dú)居空巢老年人超過(guò)3000萬(wàn)??梢?jiàn),我國(guó)家庭保障功能也以超常規(guī)的速度走向式微。

  超常規(guī)的人口老齡化必然對(duì)我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保障制度帶來(lái)直接挑戰(zhàn),而現(xiàn)行的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度顯然還無(wú)法有效應(yīng)對(duì)。

  2.新業(yè)態(tài)與靈活就業(yè)的大規(guī)?;?/strong>

  中國(guó)靈活就業(yè)群體的規(guī)模本來(lái)就很大,而互聯(lián)網(wǎng)、人工智能的廣泛應(yīng)用又催生出各種新業(yè)態(tài),“一仆多主”“共享員工”“租賃員工”及“隱秘”在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)背后的靈活就業(yè)開(kāi)始出現(xiàn),就業(yè)方式更加多樣化、復(fù)雜化,規(guī)模也在持續(xù)擴(kuò)大。如網(wǎng)約司機(jī)、快遞小哥等,他們的勞動(dòng)關(guān)系、就業(yè)崗位、工作時(shí)間、勞動(dòng)報(bào)酬都具有不確定性,游離在現(xiàn)行以傳統(tǒng)勞動(dòng)關(guān)系為基礎(chǔ)、單位關(guān)聯(lián)型的社保制度以外,職工保險(xiǎn)參保率低、勞動(dòng)者保障不足是這一群體的現(xiàn)實(shí)寫(xiě)照。

  按照現(xiàn)行法律規(guī)定,在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)中,受雇勞動(dòng)者是法定參保人,無(wú)雇工的個(gè)體工商戶、未在用人單位參加社會(huì)保險(xiǎn)的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員則屬于自由參保者;工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)更是因?yàn)榕c勞動(dòng)關(guān)系緊密掛鉤,而只覆蓋了受雇勞動(dòng)者,生育保險(xiǎn)亦是如此。更為重要的是,現(xiàn)行各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度下職工與用人單位分擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任或用人單位單方承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任的籌資機(jī)制,又使得上述非典型勞動(dòng)關(guān)系形態(tài)下的勞動(dòng)者缺乏參加各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的內(nèi)在動(dòng)力,這迫切需要社會(huì)保險(xiǎn)法在立法確權(quán)的同時(shí),優(yōu)化制度設(shè)計(jì),提高社會(huì)保險(xiǎn)制度的包容性和適用性,持續(xù)改善社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù),以靈活應(yīng)對(duì)靈活,分層分類分步將各種靈活就業(yè)勞動(dòng)者納入職工社會(huì)保險(xiǎn)制度。

  3.深化改革中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)增大

  進(jìn)一步全面深化改革的實(shí)質(zhì)是要實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)化,必然觸及現(xiàn)有利益格局,導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)增大。新發(fā)展階段的社會(huì)保險(xiǎn)改革必然要以高質(zhì)量發(fā)展為追求目標(biāo),從而需要更加注重從增量改革轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)調(diào)整并切實(shí)破除利益固化的藩籬,這必然觸及一些群體和地區(qū)的既得利益,改革的難度和面臨的阻力更大,社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)概率會(huì)明顯升高。如消除基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中個(gè)人賬戶的私有屬性、取消職工醫(yī)保個(gè)人賬戶、均衡主體各方籌資責(zé)任、提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)年限、延遲法定退休年齡、縮小不同群體的社會(huì)保險(xiǎn)待遇差距、提高各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次、將居民醫(yī)保由按戶籍參保調(diào)整為按常住人口參保并將按人頭等額繳費(fèi)轉(zhuǎn)化為與家庭或個(gè)人收入掛鉤等,均是優(yōu)化現(xiàn)行社會(huì)保障制度的必要且合理取向,但均會(huì)觸及現(xiàn)有利益格局,可能引發(fā)相關(guān)群體、相關(guān)地區(qū)的不滿或抵觸。如何在深化改革中有效降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率需有更加智慧的方案。

  三、扎實(shí)推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)理性建制、高質(zhì)量發(fā)展

  社會(huì)保險(xiǎn)制度的重要性,決定了社會(huì)保險(xiǎn)制度深化改革是對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化具有戰(zhàn)略性意義的重大改革,必須進(jìn)一步提升認(rèn)識(shí)高度。經(jīng)過(guò)近30年的改革歷程特別是《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施14年和黨的十八大以來(lái)全面推進(jìn)深化改革,我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度客觀上應(yīng)當(dāng)擺脫長(zhǎng)期漸進(jìn)試驗(yàn)的不成熟狀態(tài),進(jìn)入系統(tǒng)謀劃、理性建制、定型發(fā)展的新發(fā)展階段,這是中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)全面提速的必然要求,更是這一制度應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起職責(zé)使命、發(fā)揮積極功效、提供清晰穩(wěn)定預(yù)期的內(nèi)在要求。針對(duì)現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度及其實(shí)踐以及立法中存在的諸多問(wèn)題,進(jìn)一步著力推動(dòng)全面深化改革以實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)制度理性建制、高質(zhì)量發(fā)展無(wú)疑具有必要性、重要性、緊迫性。因?yàn)楦母锍跗诩闯霈F(xiàn)根基存在瑕疵、路徑存在偏差的現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度安排事實(shí)上一直在“帶病”奔跑,追求個(gè)人利己主義的私有化傾向和市場(chǎng)化取向在一定程度上毒化了人們的社會(huì)保險(xiǎn)集體意識(shí)和共濟(jì)意識(shí)、公平意識(shí),不良效應(yīng)日益蔓延,系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)在持續(xù)積累,如果再不加大改革力度進(jìn)行矯治,勢(shì)必要付出更大代價(jià)并向整個(gè)社會(huì)領(lǐng)域乃至經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域傳導(dǎo)。

  因此,當(dāng)前特別需要基于目標(biāo)導(dǎo)向與問(wèn)題導(dǎo)向,強(qiáng)化落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)“以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”,“以制度建設(shè)為主線”和高質(zhì)量發(fā)展為首要任務(wù)的精神,真正將社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)提到治國(guó)安邦大問(wèn)題的政治高度,改變屈從現(xiàn)實(shí)的“修補(bǔ)式改革”,哪怕付出一點(diǎn)數(shù)量發(fā)展代價(jià)也要盡快糾正繼續(xù)“帶病”奔跑的現(xiàn)象。換言之,未來(lái)一段時(shí)間不能再以數(shù)量增長(zhǎng)和水平提升作為社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展成效的目標(biāo)與評(píng)價(jià)指標(biāo),而應(yīng)當(dāng)以各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度是否實(shí)現(xiàn)優(yōu)化并做到理性建制為核心目標(biāo)。當(dāng)務(wù)之急是要在澄清認(rèn)識(shí)誤區(qū)、厘清底層邏輯、遵循基本法則并充分發(fā)揮中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上真正做到守正創(chuàng)新,在分清先后順序與輕重緩急的條件下,以更大氣魄來(lái)矯正偏差的路徑、調(diào)整失衡的利益格局,通過(guò)制度性重構(gòu)與制度性完善以及與新時(shí)代發(fā)展的適應(yīng)性調(diào)整,有針對(duì)性地采取有力且有效的改革舉措,扎實(shí)推動(dòng)整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)制度走向全面優(yōu)化。

 ?。ㄒ唬├褰ㄖ评砟?、厘清底層邏輯,實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量建制

  理念優(yōu)于制度,制度優(yōu)于技術(shù),是建設(shè)高質(zhì)量社會(huì)保險(xiǎn)制度的一般規(guī)律。只有在正確的理念指導(dǎo)下,才能形成合理的制度安排,進(jìn)而發(fā)揮出先進(jìn)技術(shù)手段或工具的效用;反之,必定陷入迷霧或誤入歧途,導(dǎo)致禍國(guó)殃民的惡果。這方面正反兩面的案例并不罕見(jiàn),經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)都十分深刻。因此,進(jìn)一步全面深化社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的首要任務(wù)就是要廓清建制理念、厘清底層邏輯,進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量建制掃除迷霧、凝聚共識(shí)。

  社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)迫切需要正本清源。社會(huì)保險(xiǎn)制度產(chǎn)生的背景,是資本主義私有制下的獨(dú)占獨(dú)享導(dǎo)致兩極分化,勞資矛盾尖銳對(duì)抗,資本主義制度面臨深刻危機(jī)。19世紀(jì)80年代德國(guó)俾斯麥政府率先通過(guò)立法建立強(qiáng)制性共享的社會(huì)保險(xiǎn)制度,為處于弱勢(shì)地位的工人階級(jí)提供醫(yī)療、工傷、養(yǎng)老保險(xiǎn)等,改善了勞動(dòng)者的生存境況,迅速收到了增進(jìn)國(guó)家認(rèn)同、促進(jìn)社會(huì)平等與社會(huì)團(tuán)結(jié)的奇效,進(jìn)而促使資本主義治理體系從弱肉強(qiáng)食的野蠻統(tǒng)治走向具備文明要素的現(xiàn)代化。20世紀(jì)30年代美國(guó)羅斯福政府推出緊急救濟(jì)法與社會(huì)保障法,是挽救資本主義制度因放任自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致巨大經(jīng)濟(jì)危機(jī)而面臨全面崩潰的舉措,實(shí)踐證明其起到了推進(jìn)美國(guó)聯(lián)邦政府治理國(guó)家并修復(fù)市場(chǎng)危機(jī)的有效作用。因此,社會(huì)保險(xiǎn)不是商業(yè)保險(xiǎn),而是矯治私有制痼疾、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享的公有制成果,是修復(fù)市場(chǎng)危機(jī)的政策工具,這就是歷史真相。社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)和改革容不得私有化與市場(chǎng)化取向,遵循資本邏輯、市場(chǎng)邏輯和按照銀行家思維、利己主義思維搞社會(huì)保險(xiǎn)改革的結(jié)果必然適得其反。

  縱觀世界近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)的實(shí)踐,可以發(fā)現(xiàn),沒(méi)有一個(gè)發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家在社會(huì)保險(xiǎn)制度中注入私有化、市場(chǎng)化元素,而是在社會(huì)保險(xiǎn)制度外引入市場(chǎng)機(jī)制、建設(shè)多層次體系。而智利等部分發(fā)展中國(guó)家將公共養(yǎng)老金私有化、市場(chǎng)化的改革,無(wú)一例外被證明是社會(huì)保險(xiǎn)制度的異化,普遍陷入深刻的社會(huì)危機(jī),不得不放棄或重建公共養(yǎng)老金制度,這就是事實(shí)真相。扎實(shí)推動(dòng)我國(guó)進(jìn)一步全面深化社會(huì)保險(xiǎn)改革必須認(rèn)真、客觀地掌握上述歷史真相和現(xiàn)實(shí)真相。

  社會(huì)保險(xiǎn)制度的底層邏輯:一是通過(guò)傾向弱者、保護(hù)弱者來(lái)促進(jìn)社會(huì)公平正義;二是通過(guò)責(zé)任分擔(dān)、有能力者多擔(dān)責(zé)、互助共濟(jì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享;三是通過(guò)政府干預(yù)、強(qiáng)制實(shí)施來(lái)確保相關(guān)主體依法履責(zé)、依法受益;四是以增進(jìn)國(guó)家認(rèn)同、促進(jìn)社會(huì)平等、提供穩(wěn)定安全預(yù)期為核心目標(biāo)。是否有利于保障弱者與低收入群體、是否做到了互助共濟(jì)、是否促進(jìn)了社會(huì)平等,構(gòu)成評(píng)價(jià)社會(huì)保險(xiǎn)制度優(yōu)劣的核心指標(biāo)。中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)改革與制度建設(shè)必須堅(jiān)守公平正義、共建共享、互助共濟(jì)三大基本法則,以確定的集體力量化解不確定的個(gè)體風(fēng)險(xiǎn),不能以私有化、市場(chǎng)化來(lái)異化這一制度體系。但可以科學(xué)設(shè)計(jì)、合理發(fā)展其他層次保險(xiǎn)制度,以市場(chǎng)力量和社會(huì)力量推動(dòng)的保險(xiǎn)機(jī)制作為有效補(bǔ)充,這一部分需要有激勵(lì)功能。

  我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)不僅應(yīng)遵循其底層邏輯、具備社會(huì)保險(xiǎn)制度的共同特征,而且應(yīng)當(dāng)與中國(guó)式現(xiàn)代化要求相適應(yīng),在共同富裕的歷史進(jìn)程中發(fā)揮出較資本主義國(guó)家更大、更好的作用。

 ?。ǘ┍M快修訂《社會(huì)保險(xiǎn)法》,完善社會(huì)保險(xiǎn)法制體系

  法律是制度建設(shè)的標(biāo)志,良法是善治的前提。當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域存在的問(wèn)題與《社會(huì)保險(xiǎn)法》存在歷史局限性有關(guān),也與整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)滯后有關(guān)。因此,如果將黨的二十屆三中全會(huì)《決定》中提出的改革任務(wù)理解為社會(huì)保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)在全面優(yōu)化的條件下走向成熟、定型,那么,就需要盡快啟動(dòng)修訂《社會(huì)保險(xiǎn)法》的程序,同時(shí)積極有序地推進(jìn)相關(guān)法規(guī)修訂與制定,促使社會(huì)保險(xiǎn)法制體系走向完善。

  1.修訂《社會(huì)保險(xiǎn)法》的目標(biāo)任務(wù)

  《社會(huì)保險(xiǎn)法》是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的基本法和綜合法,我國(guó)迫切需要一部成熟的社會(huì)保險(xiǎn)法律,其應(yīng)當(dāng)明確社會(huì)保險(xiǎn)制度的一般性原則,確定主要社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的關(guān)鍵制度要素,規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)主要環(huán)節(jié)的基本流程,并對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)主體各方賦權(quán)明責(zé)。根據(jù)該定位,《社會(huì)保險(xiǎn)法》的修訂應(yīng)當(dāng)完成以下目標(biāo)任務(wù)。

  第一,必須堅(jiān)持社會(huì)保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一性。社會(huì)保險(xiǎn)制度自創(chuàng)立以來(lái),一個(gè)非常重要的使命就是通過(guò)這一制度的實(shí)施來(lái)增進(jìn)國(guó)家認(rèn)同、促進(jìn)社會(huì)公平,從而實(shí)質(zhì)上決定了它必須是國(guó)家層級(jí)的統(tǒng)一制度安排。我國(guó)現(xiàn)實(shí)中的社會(huì)保險(xiǎn)制度卻因地區(qū)分割統(tǒng)籌和各種政策性文件過(guò)于粗放或靈活而讓國(guó)家利益在一定程度上淪為了地方利益。因此,修訂《社會(huì)保險(xiǎn)法》必須更加明確堅(jiān)持各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一性,為各項(xiàng)制度在全國(guó)范圍內(nèi)不折不扣地得到全面貫徹落實(shí)提供統(tǒng)一的法律依據(jù),不能再讓社會(huì)保險(xiǎn)制度在地區(qū)分割與群體分割的狀態(tài)下發(fā)展。

  第二,明確社會(huì)保險(xiǎn)基本原則,重建社會(huì)保險(xiǎn)制度框架。要明確公平性、互濟(jì)性等社會(huì)保險(xiǎn)的基本原則,強(qiáng)調(diào)其作為收入再分配制度對(duì)扎實(shí)推進(jìn)共同富裕、穩(wěn)定人民安全預(yù)期、補(bǔ)償參保者風(fēng)險(xiǎn)損失的基本功能。同時(shí),重構(gòu)社會(huì)保險(xiǎn)制度體系框架,將生育保險(xiǎn)全面并入醫(yī)療保險(xiǎn)制度,增加護(hù)理保險(xiǎn)的法律規(guī)制,同時(shí)將養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度多層次化納入法律并做相應(yīng)的原則規(guī)制。

  第三,明確社會(huì)保險(xiǎn)管理體制與經(jīng)辦機(jī)制。根據(jù)2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革形成的新的管理體制,在法律中明確界定各主管部門(mén)的職責(zé),賦予相應(yīng)的權(quán)力并實(shí)行嚴(yán)格問(wèn)責(zé)。同時(shí),按照管辦分離的原則,進(jìn)一步明確規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)性質(zhì)、設(shè)置與運(yùn)行的依據(jù),為社會(huì)保險(xiǎn)制度規(guī)范有序運(yùn)行提供法律依據(jù)。

  第四,明確各方主體的責(zé)任。明確政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)政責(zé)任,包括將兜底責(zé)任轉(zhuǎn)化成為按一定比例分擔(dān)繳費(fèi)或支出責(zé)任以及中央與地方財(cái)政的責(zé)任分擔(dān)比例等,為各級(jí)政府提供清晰、穩(wěn)定的預(yù)期;調(diào)整用人單位與參保者個(gè)人的籌資責(zé)任分擔(dān)比重,由籌資責(zé)任失衡向雙方均衡承擔(dān)籌資責(zé)任邁進(jìn)。

  第五,強(qiáng)化各項(xiàng)制度的積極功能。提升工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的預(yù)防功能,增強(qiáng)工傷保險(xiǎn)的康復(fù)功能,發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的功能;突出強(qiáng)化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性,同時(shí)為第二、三層次養(yǎng)老金注入激勵(lì)功能;通過(guò)促進(jìn)“三醫(yī)協(xié)同”與綜合治理實(shí)行分級(jí)診療,以便更好地發(fā)揮醫(yī)保基金的效用;強(qiáng)化對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)施的法律監(jiān)督,讓各方主體履行法定義務(wù)。

  第六,進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督,確保基金安全、高效。進(jìn)一步明確各級(jí)特別是全國(guó)及省級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行的監(jiān)督職責(zé),明確統(tǒng)籌層次的行政部門(mén)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行的信息披露職責(zé),明確各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)對(duì)各項(xiàng)制度的日常運(yùn)行與基金收支的監(jiān)督職責(zé),明確司法機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行中違法行為的監(jiān)督職責(zé),明確社會(huì)保險(xiǎn)信息披露機(jī)制并接受社會(huì)監(jiān)督。

  基于上述目標(biāo)任務(wù),修訂后的《社會(huì)保險(xiǎn)法》就不需要現(xiàn)行法律中的多條授權(quán)性條款,而是為社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展提供更加全面且具體的法律依據(jù),這恰恰是這一制度穩(wěn)定可靠且具公信力的客觀標(biāo)志。

  2.修訂《社會(huì)保險(xiǎn)法》的基本內(nèi)容

  其一,要反映最新的改革成果,將成熟的政策上升為法律規(guī)制。黨的十八大以來(lái),我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革取得了多方面的重要進(jìn)展。在制度建設(shè)方面,通過(guò)整合城鄉(xiāng)分割的制度安排而建立了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,開(kāi)展了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)。在管理體制方面,2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革從整體上重塑了社會(huì)保險(xiǎn)管理體制,改革后的格局是:人力資源社會(huì)保障部門(mén)負(fù)責(zé)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)事務(wù),國(guó)家醫(yī)療保障局集中管理基本醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、護(hù)理保險(xiǎn)事務(wù),稅務(wù)部門(mén)承擔(dān)統(tǒng)一征收各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)職責(zé),財(cái)政部門(mén)代管全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì),國(guó)家醫(yī)療保障局在近幾年推進(jìn)醫(yī)療保障基金監(jiān)管進(jìn)程中還建立了多部門(mén)聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制。在經(jīng)辦服務(wù)方面,國(guó)務(wù)院頒行了《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦條例》《醫(yī)療保障基金使用監(jiān)督管理?xiàng)l例》等行政法規(guī),主管部門(mén)也制定過(guò)多項(xiàng)部門(mén)規(guī)章,社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理服務(wù)體系全面建立,其標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)與數(shù)字化轉(zhuǎn)型趨向成熟。黨的二十屆三中全會(huì)做出的《決定》中,也涉及社會(huì)保險(xiǎn)方面的一些大政方針,如健全社?;鸨V翟鲋岛桶踩O(jiān)管體系,健全基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)籌資和待遇合理調(diào)整機(jī)制,健全靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、新就業(yè)形態(tài)人員社保制度,擴(kuò)大失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)覆蓋面,全面取消在就業(yè)地參保戶籍限制等。這些改革符合社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)的正確方向,《社會(huì)保險(xiǎn)法》的修訂應(yīng)當(dāng)充分反映這些改革成果,并將其上升到法律規(guī)制層面,成為社會(huì)保險(xiǎn)制度持續(xù)發(fā)展的穩(wěn)定法律依據(jù)。

  其二,要引領(lǐng)社會(huì)保險(xiǎn)制度進(jìn)一步深化改革的方向。立法既要面對(duì)現(xiàn)實(shí),也不可拘于現(xiàn)實(shí),更不能屈從不合理的現(xiàn)實(shí),而是應(yīng)當(dāng)發(fā)揮引領(lǐng)作用,通過(guò)明確制度變革的基本方向,為進(jìn)一步深化改革提供有力的法理依據(jù)。現(xiàn)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》中有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌、其他保險(xiǎn)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌等條款,就發(fā)揮了這樣的導(dǎo)向作用。在修訂《社會(huì)保險(xiǎn)法》時(shí),應(yīng)當(dāng)將在常住地參保、建立覆蓋全民的統(tǒng)一基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度(即將現(xiàn)在分割的職工醫(yī)保與居民醫(yī)保整合)并強(qiáng)制實(shí)施,對(duì)參保人按可支配收入進(jìn)行定比例繳費(fèi),財(cái)政責(zé)任從兜底保障改為按照比例分擔(dān)責(zé)任以及明確中央與地方政府的責(zé)任劃分,不斷縮小不同群體和不同區(qū)域之間的社會(huì)保險(xiǎn)待遇,有效發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)的積極功能,實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)統(tǒng)管等代表正確發(fā)展方向的內(nèi)容納入《社會(huì)保險(xiǎn)法》,以促使社會(huì)保險(xiǎn)制度真正走向成熟、定型。

  其三,要對(duì)阻礙社會(huì)保險(xiǎn)制度健康發(fā)展的條款進(jìn)行糾正。任何的立法都有時(shí)代局限性,《社會(huì)保險(xiǎn)法》也不例外。如現(xiàn)行法律有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)15年最低繳費(fèi)年限、退休職工不繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、社會(huì)保險(xiǎn)登記以及失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)的參保人限于企業(yè)職工等條款,既不符合社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展的一般規(guī)律,也成了制約社會(huì)保險(xiǎn)制度深化改革的法律障礙,從而亟待通過(guò)修法進(jìn)行糾正。全國(guó)人大常委會(huì)于2024年9月13日通過(guò)了《關(guān)于實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡的決定》,規(guī)定從2025年1月1日起用15年時(shí)間,逐步將男職工的法定退休年齡從60周歲延遲到63周歲,將女職工的法定退休年齡從50周歲、55周歲分別延遲到55周歲、58周歲。同時(shí)規(guī)定自2030年起將養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)年限從15年逐步提高到20年,每年提高6個(gè)月。這些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)及時(shí)納入《社會(huì)保險(xiǎn)法》。

  其四,要對(duì)實(shí)踐中的重大問(wèn)題給予回應(yīng)。良法是善治的前提,《社會(huì)保險(xiǎn)法》不能只是對(duì)公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的宣示,而是應(yīng)當(dāng)成為保護(hù)公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的鐵盾。修訂《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)當(dāng)對(duì)勞動(dòng)者就業(yè)形態(tài)的多樣化,不同職能部門(mén)在社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)中的職能分工與行政權(quán)力,行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和司法監(jiān)督的關(guān)系與作用發(fā)揮,以及信息公開(kāi)和人民群眾對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行的知情權(quán)等重大問(wèn)題給予積極回應(yīng)。但是,對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)歷史欠費(fèi)、服刑人員社會(huì)保險(xiǎn)待遇、社會(huì)保險(xiǎn)先行支付的條件與追討方式、視同繳費(fèi)年限的認(rèn)定辦法、特殊群體的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)繳等具有歷史性、特殊性和專門(mén)性的問(wèn)題,則不宜專門(mén)在社會(huì)保險(xiǎn)法中進(jìn)行規(guī)制,而應(yīng)當(dāng)法律授權(quán),由國(guó)務(wù)院出臺(tái)相應(yīng)的政策文件予以解決。

  3.社會(huì)保險(xiǎn)法制體系建設(shè)的“兩步走”策略

  在2024年全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)展《社會(huì)保險(xiǎn)法》執(zhí)法檢查的基礎(chǔ)上,應(yīng)當(dāng)盡快啟動(dòng)修訂《社會(huì)保險(xiǎn)法》程序,同時(shí)進(jìn)一步明確社會(huì)保險(xiǎn)法制體系建設(shè)目標(biāo),構(gòu)建一部基本法+若干部專門(mén)法的體系:以《社會(huì)保險(xiǎn)法》為基本法,同時(shí)根據(jù)不同保險(xiǎn)項(xiàng)目的需要分別制定《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》《醫(yī)療保障法》《失業(yè)保險(xiǎn)法》《工傷保險(xiǎn)法》《護(hù)理保險(xiǎn)法》等多部專門(mén)法律,最終與《社會(huì)救助法》等匯編到一起,走向社會(huì)保障法典化。

  鑒于制定法律要受多種因素的影響,我國(guó)可以根據(jù)國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程,以2030年前基本完成社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域立法任務(wù)、2035年前確保整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行在全面成熟的法治軌道上為目標(biāo),實(shí)行“兩步走”策略。

  第一步,從現(xiàn)在起到2030年完成“一法+多條例”建設(shè)任務(wù)。即盡快修訂《社會(huì)保險(xiǎn)法》并以此為契機(jī),以新修訂的《社會(huì)保險(xiǎn)法》為指引,同步推進(jìn)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》《工傷保險(xiǎn)條例》《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦條例》等法規(guī)的修訂完善,同時(shí)制定《醫(yī)療保障法》、制定《長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)條例》等法律法規(guī),基本完成社會(huì)保險(xiǎn)法制體系立法任務(wù)。與此同時(shí),在全國(guó)范圍內(nèi)推廣社會(huì)保險(xiǎn)司法案件三審合一的審判機(jī)制改革。

  第二步,從2030年到2035年完成多法并行的目標(biāo)任務(wù),全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)制度法治化。即進(jìn)一步完善《社會(huì)保險(xiǎn)法》《醫(yī)療保障法》,同時(shí)將所有的社會(huì)保險(xiǎn)行政法規(guī)全部上升到法律規(guī)制層次,爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障法典化。這將是社會(huì)保險(xiǎn)制度乃至整個(gè)中國(guó)特色社會(huì)保障制度全面走向成熟的客觀標(biāo)志,也是社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域全面走向法治化、現(xiàn)代化的客觀標(biāo)志。

 ?。ㄈ┤婕涌靸?yōu)化現(xiàn)行各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度安排

  鑒于現(xiàn)行各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度均存在著不足甚至是內(nèi)在缺陷,優(yōu)化現(xiàn)行各項(xiàng)制度明顯具有緊迫性,這不僅是為社會(huì)保險(xiǎn)法律制度的完善提供直接支撐,也是為確保公民公平地享有社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益并實(shí)現(xiàn)制度可持續(xù)發(fā)展奠定牢靠基石。

  1.養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

  養(yǎng)老保險(xiǎn)是最為重要的社會(huì)保險(xiǎn)制度安排,它不僅關(guān)乎所有老年人的基本經(jīng)濟(jì)來(lái)源,而且因資金量巨大、平衡周期長(zhǎng)而必然對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革,須以縮小差距、促進(jìn)公平為目標(biāo),統(tǒng)籌并協(xié)同推進(jìn)分別面向機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員、企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民三大群體的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與發(fā)展,統(tǒng)籌并協(xié)同推進(jìn)不同層次養(yǎng)老金制度的發(fā)展。在此條件下,重構(gòu)法定制度安排的籌資機(jī)制,與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整相關(guān)參數(shù),加快實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌,加快優(yōu)化機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,通過(guò)優(yōu)化政府責(zé)任、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)助力居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有效性的提升。具體思路應(yīng)當(dāng)包括以下方面。

  第一,采取“政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老金+政策支持的補(bǔ)充養(yǎng)老金”雙層架構(gòu)。這種雙層架構(gòu)政策取向的含義包括兩點(diǎn)。一是將同時(shí)并存的三個(gè)甚至更多層次養(yǎng)老金體系,簡(jiǎn)化為每個(gè)人擁有一份政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老金和一份政策支持的補(bǔ)充養(yǎng)老金的雙層結(jié)構(gòu)并使之全面有序覆蓋。其中,機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員已經(jīng)建立了基本養(yǎng)老金與職業(yè)年金雙層架構(gòu)并實(shí)現(xiàn)了全覆蓋,若其還有需要,自行通過(guò)市場(chǎng)解決即可,政府不宜再錦上添花;企業(yè)職工已經(jīng)建立了基本養(yǎng)老金與企業(yè)年金雙層架構(gòu),需要做的是盡快優(yōu)化和落實(shí)企業(yè)年金政策,并使之從目前的少數(shù)人參與擴(kuò)展到多數(shù)人參與;對(duì)未被職業(yè)年金與企業(yè)年金覆蓋的其他人員,則應(yīng)當(dāng)在基本養(yǎng)老金基礎(chǔ)上,積極支持其建立個(gè)人養(yǎng)老金。唯有這樣,才符合社會(huì)保險(xiǎn)制度促進(jìn)平等的基本邏輯而不是滑向擴(kuò)大差距的反面。二是基于共同富裕的社會(huì)主義本質(zhì)要求和國(guó)家發(fā)展目標(biāo),作為體現(xiàn)社會(huì)公平的法定制度安排的基本養(yǎng)老金,應(yīng)當(dāng)為全體老年人的基本生活提供較為充足的經(jīng)濟(jì)保障,其替代率可以50%左右為預(yù)設(shè)目標(biāo),同時(shí)采取有效措施,促使現(xiàn)行分別面向不同人群的三大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的差距不斷縮小,最終走向相對(duì)平等或?qū)嵭薪y(tǒng)一制度。

  第二,推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶改革。將私有化的個(gè)人賬戶引入公共養(yǎng)老金在全球范圍內(nèi)均被證明是異化這一制度本質(zhì)的失敗之舉,即使是始作俑者的智利,在將公共養(yǎng)老金個(gè)人賬戶化后因既無(wú)法有效應(yīng)對(duì)人口老齡化又引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)而不得不重建公共養(yǎng)老金制度,但這種不見(jiàn)其利只見(jiàn)其害的異化變革卻在我國(guó)延續(xù)至今,一系列不良效應(yīng)開(kāi)始全面顯現(xiàn),構(gòu)成了建立正常、成熟的法定養(yǎng)老金制度的重大障礙。因此,優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須解決好私有化的個(gè)人賬戶問(wèn)題??晒┻x擇的路徑有二:一是通過(guò)立法徹底消除基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的私有化屬性,只作為一個(gè)記賬符號(hào)而與遺產(chǎn)繼承無(wú)關(guān),此舉即可讓統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)回歸到公共養(yǎng)老金制度正軌;二是將個(gè)人賬戶整體轉(zhuǎn)移為企業(yè)年金或補(bǔ)充養(yǎng)老金的“初始資金”,促使第二層次養(yǎng)老金制度安排變成普惠性制度安排,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共養(yǎng)老金公平屬性提升、補(bǔ)充養(yǎng)老金規(guī)模擴(kuò)張的雙重目標(biāo)。

  第三,以組合拳方式調(diào)整基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)參數(shù)。這包括在2025年正式實(shí)施延遲法定基準(zhǔn)退休年齡政策,同步提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)年限及明確推進(jìn)時(shí)間表,適度降低法定養(yǎng)老金替代率(以50%左右為宜),以及視情況調(diào)整繳費(fèi)率、替代率等,以此增進(jìn)制度安排與時(shí)代發(fā)展的適應(yīng)性。與此同時(shí),逐步建立與預(yù)期壽命相關(guān)聯(lián)、與GDP增長(zhǎng)相關(guān)聯(lián)、與老年人基本生活品價(jià)格指數(shù)相關(guān)聯(lián)的法定養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制等,形成有關(guān)參數(shù)自動(dòng)調(diào)整機(jī)制。特別是要高度重視基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資機(jī)制改革,最關(guān)鍵的是需要盡快明確并統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的計(jì)算口徑與核算方式,在做實(shí)繳費(fèi)基數(shù)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步降低費(fèi)率。與此同時(shí),優(yōu)化繳費(fèi)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制,包括逐步均衡用人單位和勞動(dòng)者的繳費(fèi)責(zé)任,將現(xiàn)行的財(cái)政兜底責(zé)任改為按固定比例分擔(dān)籌資責(zé)任的機(jī)制,并明確央地財(cái)政的分擔(dān)比例,以此將財(cái)政壓力控制在可控范圍,同時(shí)增強(qiáng)制度自我調(diào)節(jié)、自我平衡的功能。

  第四,加快完善職工養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。要進(jìn)一步梳理各地的現(xiàn)行政策,針對(duì)地區(qū)分割統(tǒng)籌下繳費(fèi)基數(shù)不一、負(fù)擔(dān)失衡、待遇計(jì)發(fā)存在差別等一系列問(wèn)題,必須堅(jiān)持統(tǒng)一政策,堅(jiān)持繳費(fèi)基數(shù)計(jì)算口徑與核算方式完全一致,實(shí)行基金統(tǒng)收統(tǒng)支,同時(shí)綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段,健全中央對(duì)地方的約束機(jī)制,明確缺口分擔(dān)責(zé)任。應(yīng)當(dāng)提前規(guī)劃全國(guó)硬缺口出現(xiàn)時(shí)的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制,統(tǒng)籌使用歷史結(jié)余資金、各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼資金和全國(guó)社會(huì)保障戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金。根據(jù)全國(guó)統(tǒng)籌的要求,在進(jìn)一步完善信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上,真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的分段計(jì)算、統(tǒng)一計(jì)發(fā)。

  第五,加快機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革步伐,逐步消除法定養(yǎng)老金特權(quán)階層固化現(xiàn)象。機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員肩負(fù)著國(guó)家治理的職責(zé),從過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行免繳費(fèi)型退休金制到2015年以來(lái)實(shí)行繳費(fèi)型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制,是一個(gè)歷史性進(jìn)步。但這種制度變革主要是將單一層次保障調(diào)整為基本養(yǎng)老與職業(yè)年金雙層架構(gòu),由于職業(yè)年金同步實(shí)行全覆蓋,機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員事實(shí)上普遍享有基本養(yǎng)老金與職業(yè)年金,兩項(xiàng)相加后的養(yǎng)老金替代率仍然高達(dá)80%以上,其與企業(yè)職工養(yǎng)老金相差懸殊,更非城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金可以比擬,從而事實(shí)上形成了中國(guó)養(yǎng)老金制度下的特權(quán)階層并走向固化,這是現(xiàn)階段人們爭(zhēng)相擠進(jìn)公職人員隊(duì)伍的重要原因。這種現(xiàn)象既與中國(guó)式現(xiàn)代化追求共同富裕的目標(biāo)相悖,也與資本主義國(guó)家公共養(yǎng)老金制度追求公平的制度實(shí)踐以及由此形成的客觀規(guī)律不符,而前蘇聯(lián)的崩潰、智利將公共養(yǎng)老金全面私有化背后都有和公職人員養(yǎng)老金異常豐厚導(dǎo)致廣大勞動(dòng)者不滿有關(guān)的影子。因此,我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需要全面優(yōu)化。優(yōu)化的取向至少包括以下四點(diǎn)。一是提升責(zé)任本位層級(jí)。鑒于地區(qū)發(fā)展不平衡和各級(jí)政府財(cái)力強(qiáng)弱差異,在維持財(cái)政分級(jí)負(fù)責(zé)的條件下增加國(guó)家與省級(jí)財(cái)政保障機(jī)制,避免當(dāng)前個(gè)別地區(qū)因財(cái)政困難而陷入難以為繼的現(xiàn)象。二是夯實(shí)費(fèi)基,大幅度降低繳費(fèi)率。目前,機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)名義繳費(fèi)率是單位16%+個(gè)人8%,職業(yè)年金名義繳費(fèi)率是單位8%+個(gè)人4%,兩者合計(jì)達(dá)到了36%的畸高狀態(tài),不僅國(guó)家財(cái)政無(wú)力承受,更使其作為特權(quán)群體的利益更加固化,因此,必須在做實(shí)費(fèi)基的條件下降低費(fèi)率,以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總費(fèi)率不超過(guò)20%、職業(yè)年金費(fèi)率不超過(guò)8%為宜。三是同步下調(diào)替代率。將基本養(yǎng)老金替代率調(diào)整到與企業(yè)職工相同的水準(zhǔn)即50%左右。四是確定縮小機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老金與企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老金水平差距的時(shí)間表路線圖,讓人民群眾對(duì)養(yǎng)老金制度的公平取向有清晰的預(yù)期,進(jìn)而增強(qiáng)其對(duì)制度的信任。

  第六,優(yōu)化居民養(yǎng)老保險(xiǎn),聚焦農(nóng)民,提高參保質(zhì)量。將居民養(yǎng)老金改革置于進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系深化改革的重要地位,核心是要引導(dǎo)在城鎮(zhèn)就業(yè)者進(jìn)入職工保險(xiǎn)體系,同時(shí)改變農(nóng)民的不利地位。目前的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋對(duì)象是一個(gè)十分龐雜的社會(huì)群體,其中既有市民也有農(nóng)民,還有游離在體制外的勞動(dòng)者,既有低收入者也有高收入者,這樣一個(gè)十分龐雜的社會(huì)群體不適合由一個(gè)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋。適宜的取向應(yīng)當(dāng)是從居民中分離出來(lái)真正的農(nóng)民,對(duì)真正的農(nóng)民可以借鑒日本等國(guó)做法,由政府代行農(nóng)民雇主之責(zé),分擔(dān)一半繳費(fèi)責(zé)任,以使其養(yǎng)老金水平穩(wěn)步提高。同時(shí)將非農(nóng)勞動(dòng)者(靈活就業(yè)人員)納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范疇,適用強(qiáng)制性參保。最終形成以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為主體、以城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為兜底的養(yǎng)老保險(xiǎn)格局。

  第七,明確基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制,以當(dāng)年收支平衡略有結(jié)余為目標(biāo)。此舉可免除基金貶值浪費(fèi)與投資風(fēng)險(xiǎn),讓法定養(yǎng)老金制度經(jīng)辦管理簡(jiǎn)便化。同時(shí)做大戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金,增強(qiáng)助力支付高峰期的能力。

  經(jīng)過(guò)上述制度優(yōu)化,我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就會(huì)朝著正確的目標(biāo)與方向走向成熟,并行穩(wěn)致遠(yuǎn)。否則,仍將在泥潭中負(fù)重前行,難以自拔。

  2.醫(yī)療保險(xiǎn)制度

  醫(yī)療保險(xiǎn)制度關(guān)乎全民的疾病醫(yī)療權(quán)益,是最具普遍意義的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目。針對(duì)現(xiàn)行醫(yī)療保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題,進(jìn)一步深化改革的取向主要包括以下五個(gè)方面。

  第一,從二元并立走向一個(gè)法定制度覆蓋全民并實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌。即以職工醫(yī)保與居民醫(yī)保整合為一個(gè)醫(yī)保制度覆蓋全民為目標(biāo),實(shí)現(xiàn)所有參保人的實(shí)質(zhì)性互濟(jì)。在制度整合過(guò)程中,逐步縮小職工醫(yī)保與居民醫(yī)保的待遇差距,全面取消職工醫(yī)保個(gè)人賬戶,所有繳費(fèi)全部進(jìn)入醫(yī)保統(tǒng)籌基金并由所有參保人共享。加快推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌,在2029年前全面實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌,同時(shí)建立國(guó)家層級(jí)的醫(yī)?;鹫{(diào)劑金制度,以解決區(qū)域不平衡問(wèn)題,確保低收入地區(qū)的人民群眾能夠享受到相對(duì)平等的醫(yī)保待遇。

  第二,以改革居民醫(yī)療保險(xiǎn)定額繳費(fèi)機(jī)制,建立按可支配收入的一定比例繳費(fèi)機(jī)制為突破口,推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)籌資機(jī)制優(yōu)化。包括:改居民醫(yī)保按人頭實(shí)行等額定額繳費(fèi)制為與家庭可支配收入掛鉤的比例繳費(fèi)制,是優(yōu)化現(xiàn)行居民醫(yī)保制度的關(guān)鍵所在,以此化解繳費(fèi)負(fù)擔(dān)與收入負(fù)相關(guān)而受益逆向調(diào)節(jié)的問(wèn)題,并使增強(qiáng)個(gè)人籌資責(zé)任成為可能。根據(jù)“老人老辦法、新人新辦法”原則實(shí)行退休人員繳費(fèi)制,以改變退休人員與在職職工權(quán)責(zé)脫節(jié)問(wèn)題,并使其與居民醫(yī)保中的終生繳費(fèi)制保持一致,以此促進(jìn)籌資公平并為最終發(fā)展到由一個(gè)制度覆蓋全民創(chuàng)造條件。逐步均衡用人單位或政府與個(gè)人的籌資責(zé)任,最終實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)各半,以增強(qiáng)醫(yī)保制度發(fā)展的理性。

  第三,在完善待遇清單目錄的基礎(chǔ)上,逐步引入個(gè)人自付費(fèi)用封頂機(jī)制。堅(jiān)持和完善待遇清單制度,明確基本醫(yī)保待遇制定權(quán)在中央,地方可以在補(bǔ)充醫(yī)保方面作為,但不能變通基本醫(yī)保政策,以此促進(jìn)醫(yī)保政策統(tǒng)一和權(quán)益公平。取消無(wú)法提供清晰、穩(wěn)定預(yù)期的醫(yī)?;鹬Ц斗忭斪龇?,代之以對(duì)個(gè)人自負(fù)醫(yī)療費(fèi)用實(shí)行封頂(如個(gè)人自付額占總費(fèi)用不超過(guò)20%,再到不超過(guò)10%),由此從“以收定支”轉(zhuǎn)向“以支定收”,真正依靠基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度從根本上解除城鄉(xiāng)居民疾病醫(yī)療后顧之憂。為此,還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定統(tǒng)籌地區(qū)醫(yī)?;鹄塾?jì)結(jié)存夠支付6個(gè)月的,不得再增加積累,以此減輕用人單位負(fù)擔(dān)、提升醫(yī)保待遇水平,并促使醫(yī)保制度可持續(xù)發(fā)展。

  第四,將以戶籍為依據(jù)的居民參保調(diào)整為覆蓋常住人口的居民參保,在優(yōu)化制度的前提下推動(dòng)擴(kuò)面。目前,我國(guó)居民醫(yī)保的參保依據(jù)是戶籍身份,這種隱含計(jì)劃體制下戶籍嚴(yán)格管制色彩的政策事實(shí)上偏離了我國(guó)的人口流動(dòng)規(guī)律。在人口流動(dòng)常態(tài)化和人戶分離現(xiàn)象普遍化的現(xiàn)實(shí)條件下,以戶籍為參保依據(jù)的做法損害了參保居民的醫(yī)保權(quán)益,也減損了醫(yī)保運(yùn)行的效率,還給居民醫(yī)保管理帶來(lái)了不利影響。因此,必須盡快改變居民參保與籌資方式。合理的取向是切實(shí)貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)精神,全面取消在就業(yè)地參保戶籍限制,采用在常住地參保、在常住地享受醫(yī)保待遇方式,同時(shí)明確由常住地政府負(fù)責(zé)提供居民醫(yī)保的財(cái)政補(bǔ)貼。面對(duì)當(dāng)前居民參保繳費(fèi)意愿低的實(shí)際情況,應(yīng)當(dāng)以優(yōu)化制度為前提,在對(duì)籌資機(jī)制、補(bǔ)貼機(jī)制等進(jìn)行完善的基礎(chǔ)上推行自動(dòng)參保,穩(wěn)步擴(kuò)大覆蓋面,最終通過(guò)立法實(shí)行強(qiáng)制性參保。

  第五,完善科學(xué)控費(fèi)制度,更加充分發(fā)揮醫(yī)療保險(xiǎn)在“三醫(yī)”協(xié)同和健康中國(guó)建設(shè)中的積極功能。具體包括:進(jìn)一步優(yōu)化醫(yī)保的三大目錄,健全藥品和醫(yī)用耗材集中帶量采購(gòu)制度,普遍推行以病種(組)付費(fèi)為主的多元復(fù)合式醫(yī)保支付方式,嚴(yán)格優(yōu)化醫(yī)保基金監(jiān)管制度,同時(shí)理順醫(yī)療服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制,在切實(shí)維護(hù)基金安全的同時(shí)增強(qiáng)醫(yī)保制度可持續(xù)性。特別需要指出的是,應(yīng)當(dāng)設(shè)定逐步縮小職工醫(yī)保與居民醫(yī)保待遇差距的時(shí)間表,“十五五”期間宜將職工醫(yī)保與居民醫(yī)保兩種制度整合為一個(gè)制度,爭(zhēng)取在2030年前后實(shí)現(xiàn)用一個(gè)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度覆蓋全民的目標(biāo)。面向未來(lái),可在此基礎(chǔ)上,逐步實(shí)現(xiàn)從醫(yī)療保險(xiǎn)向健康保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)型升級(jí),將全生命周期的健康服務(wù)作為補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)的核心競(jìng)爭(zhēng)點(diǎn),真正建成成熟的多層次醫(yī)療保障制度,并借此切實(shí)解除人民的疾病醫(yī)療后顧之憂,促進(jìn)全民健康。面向21世紀(jì)中葉,我國(guó)最終要建立的應(yīng)當(dāng)是全民公費(fèi)或免費(fèi)醫(yī)療制度,因?yàn)檫@不僅最符合人民群眾的共同意愿,而且在多個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家亦有成功實(shí)踐,中國(guó)特色社會(huì)主義必定能夠做得更好。

  3.工傷保險(xiǎn)制度

  工傷保險(xiǎn)制度發(fā)展的基本方向是在確保對(duì)因工傷或職業(yè)病致死、致殘者依法補(bǔ)償以及對(duì)工傷或職業(yè)病患者給予醫(yī)療保障的同時(shí),增強(qiáng)工傷保險(xiǎn)制度對(duì)安全事故與職業(yè)病的預(yù)防功能和對(duì)工傷致殘者的康復(fù)服務(wù)功能,這樣才能全面發(fā)揮出工傷保險(xiǎn)制度的積極功能。具體的優(yōu)化取向包括以下三個(gè)方面。

  第一,大幅度擴(kuò)大覆蓋范圍,將非農(nóng)勞動(dòng)者和職業(yè)農(nóng)民以及退休或領(lǐng)取養(yǎng)老金的再就業(yè)勞動(dòng)者列為參保對(duì)象,實(shí)現(xiàn)職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)全覆蓋。第一步可將新業(yè)態(tài)從業(yè)人員統(tǒng)一納入工傷保險(xiǎn)制度。新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者目前集中的行業(yè)(外賣(mài)、同城快遞、貨運(yùn)等)都是職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較高的行業(yè),雖然其用工形態(tài)和就業(yè)形式發(fā)生了一些變化,但社會(huì)勞動(dòng)的本質(zhì)并沒(méi)有發(fā)生變化。目前正在試點(diǎn)的新業(yè)態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保障制度將上述風(fēng)險(xiǎn)較高的行業(yè)集中在一起,因交商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦,不可能實(shí)現(xiàn)全覆蓋,這種方式既不符合風(fēng)險(xiǎn)分散的基本規(guī)律,又因采用兩套制度體系而無(wú)法實(shí)現(xiàn)待遇的公平公正。深化改革的基本思路就是將新業(yè)態(tài)從業(yè)人員統(tǒng)一納入工傷保險(xiǎn)制度中,并進(jìn)一步提高風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的社會(huì)化程度,即各項(xiàng)工傷待遇均由工傷保險(xiǎn)基金支付而無(wú)需用人單位或其他繳費(fèi)主體再行承擔(dān)。隨后,再擴(kuò)展至未被制度覆蓋的其他勞動(dòng)者群體。

  第二,進(jìn)一步優(yōu)化費(fèi)率制度。差別費(fèi)率和浮動(dòng)費(fèi)率是體現(xiàn)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)差別、激勵(lì)用人單位做好勞動(dòng)保護(hù)的重要機(jī)制,但目前我國(guó)差別費(fèi)率的行業(yè)區(qū)分過(guò)粗,精細(xì)化程度嚴(yán)重不夠;浮動(dòng)費(fèi)率尚未建立起穩(wěn)定的機(jī)制,對(duì)用人單位的激勵(lì)效用并未發(fā)揮。對(duì)此,有必要專門(mén)研究并逐步建立基于行業(yè)細(xì)分和企業(yè)勞動(dòng)用工保護(hù)狀況監(jiān)測(cè)的差別費(fèi)率與浮動(dòng)費(fèi)率機(jī)制。

  第三,持續(xù)強(qiáng)化“預(yù)防、補(bǔ)償、康復(fù)”三位一體的制度建設(shè)。要將三位一體的原則寫(xiě)進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)法工傷保險(xiǎn)的章節(jié),強(qiáng)化對(duì)工傷預(yù)防與工傷康復(fù)的規(guī)制,明確工傷預(yù)防和工傷康復(fù)的發(fā)展方式和實(shí)施措施。積極發(fā)揮工傷保險(xiǎn)對(duì)勞動(dòng)安全與生產(chǎn)安全的作用,切實(shí)將安全與健康作為未來(lái)工作的核心。進(jìn)一步加強(qiáng)工傷社會(huì)康復(fù)、職業(yè)康復(fù)的發(fā)展,加強(qiáng)工傷者職業(yè)介紹、再就業(yè)工作扶持。

  4.失業(yè)保險(xiǎn)制度

  優(yōu)化失業(yè)保險(xiǎn)制度的基本取向應(yīng)當(dāng)是,不斷擴(kuò)大覆蓋面,將進(jìn)城務(wù)工人員和職業(yè)農(nóng)民納入其中,同時(shí)建立逆經(jīng)濟(jì)周期操作機(jī)制,在繼續(xù)維護(hù)失業(yè)者收入損失補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí),強(qiáng)化制度對(duì)促進(jìn)就業(yè)和提升勞動(dòng)者素質(zhì)的功能,允許失業(yè)保險(xiǎn)基金在支出結(jié)構(gòu)上進(jìn)行合理調(diào)整,可以將現(xiàn)行一些靈活性的政策納入法規(guī)變成穩(wěn)定的制度安排。如對(duì)在特殊時(shí)期(如新冠疫情防控期間)穩(wěn)定就業(yè)崗位的用人單位返回失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)或補(bǔ)貼,合理安排職業(yè)技能培訓(xùn)基金,助力勞動(dòng)者不斷提升勞動(dòng)技能,還需要與國(guó)家安排的就業(yè)再就業(yè)資金建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制,力求綜合效能不斷提升。具體的著力點(diǎn)包括以下三方面。

  第一,調(diào)整參保依據(jù),為工作收入相對(duì)穩(wěn)定的勞動(dòng)者提供失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障。失業(yè)保險(xiǎn)是化解不確定失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的制度安排。因此,在靈活就業(yè)逐漸成為就業(yè)市場(chǎng)主流的背景下,當(dāng)務(wù)之急是要將大量以主要依靠靈活就業(yè)為生活來(lái)源的勞動(dòng)者納入失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋范圍,以解決這部分勞動(dòng)者失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)益缺失的問(wèn)題。這一主張是基于失業(yè)保險(xiǎn)制度創(chuàng)設(shè)邏輯是應(yīng)對(duì)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性,防止失業(yè)者因工作收入中斷而陷入生存危機(jī),為其提供基本生活保障并促進(jìn)其再就業(yè)。

  第二,“以靈活對(duì)靈活”的方式調(diào)整相關(guān)政策參數(shù)。當(dāng)失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍擴(kuò)展至靈活就業(yè)人員時(shí),現(xiàn)有失業(yè)保險(xiǎn)政策參數(shù)也需根據(jù)靈活就業(yè)者的工作特點(diǎn)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。打破按月征收失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的傳統(tǒng)慣例,為靈活就業(yè)者提供按月、季、年等多種繳費(fèi)選擇,并允許逾期補(bǔ)繳,靈活用工企業(yè)則需根據(jù)靈活就業(yè)者繳費(fèi)規(guī)則進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整??傊诓粸殪`活就業(yè)人員單獨(dú)創(chuàng)制的前提下,可以靈活經(jīng)辦的方式更好地方便靈活就業(yè)人員依法享有失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)益。

  第三,發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)的積極功能。一方面,應(yīng)合理縮短失業(yè)保險(xiǎn)金給付期限。過(guò)長(zhǎng)的給付期限可能會(huì)削弱失業(yè)人員的再就業(yè)意愿,增加他們延長(zhǎng)失業(yè)持續(xù)時(shí)間的可能性,從而容易導(dǎo)致長(zhǎng)期失業(yè)人員脫離社會(huì)正常的生活和工作軌道,產(chǎn)生社會(huì)疏離問(wèn)題。另一方面,明確擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金用于預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)的支付范圍,例如,通過(guò)應(yīng)急性的“緩、減、返”等穩(wěn)崗返還政策來(lái)預(yù)防失業(yè),降低企業(yè)運(yùn)行成本,通過(guò)利益機(jī)制鼓勵(lì)用人單位盡量不解雇員工;同時(shí),逐步建立失業(yè)人員的求職補(bǔ)貼、培訓(xùn)補(bǔ)貼,加強(qiáng)失業(yè)人員和失業(yè)高風(fēng)險(xiǎn)人群的培訓(xùn)系統(tǒng)與職業(yè)介紹服務(wù)系統(tǒng)建設(shè),方便失業(yè)人員學(xué)習(xí)新的勞動(dòng)技能并讓其更加便捷地獲取有效的就業(yè)信息,從而將失業(yè)保險(xiǎn)真正融入就業(yè)促進(jìn)的政策體系中。

 ?。ㄋ模┓e極、穩(wěn)妥地解決歷史遺留問(wèn)題

  我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革緣起于為國(guó)有企業(yè)改革服務(wù),從而在一開(kāi)始就缺乏系統(tǒng)性和整體性,遺留下不少歷史問(wèn)題。隨著時(shí)間的流逝,當(dāng)年的參保人現(xiàn)在都要兌現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益,歷史遺留問(wèn)題便浮出水面并在持續(xù)發(fā)酵。從社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)的角度看,《社會(huì)保險(xiǎn)法》的主要條款應(yīng)當(dāng)規(guī)制普遍情況并面向未來(lái)發(fā)展,從而不宜將歷史遺留問(wèn)題簡(jiǎn)單地納入法條中予以解決,可行之策是由國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門(mén)出臺(tái)專門(mén)的政策予以統(tǒng)一解決。其中主要的問(wèn)題包括視同繳費(fèi)、追溯期以及滯納金。

  1.視同繳費(fèi)問(wèn)題

  《社會(huì)保險(xiǎn)法》第13條明確規(guī)定,國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)前,視同繳費(fèi)年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由政府承擔(dān)。該項(xiàng)規(guī)定對(duì)確?!爸腥恕保ㄖ干鐣?huì)保險(xiǎn)制度改革時(shí)已經(jīng)參加工作但未有繳費(fèi)記錄的參保人)的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益具有重要的意義,但視同繳費(fèi)的認(rèn)定方法、資金來(lái)源、計(jì)算方式等都未有明確規(guī)定。隨著時(shí)間的推移,大量的“中人”即將退休并兌現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益,如果不及時(shí)出臺(tái)有關(guān)政策,必然造成大量爭(zhēng)議并對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可持續(xù)性產(chǎn)生影響。

  對(duì)此,應(yīng)當(dāng)按照“全國(guó)統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)明確、財(cái)政分責(zé)”的基本思路,出臺(tái)視同繳費(fèi)的認(rèn)定、核算與資金劃撥政策。其中,“全國(guó)統(tǒng)一”是指視同繳費(fèi)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和政策文件應(yīng)當(dāng)全國(guó)統(tǒng)一且具有可操作性,不宜由各地自行制定;“標(biāo)準(zhǔn)明確”是指視同繳費(fèi)的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的崗位職務(wù)工資制相對(duì)應(yīng),同樣崗位職級(jí)、同樣工資標(biāo)準(zhǔn)的參保人,視同繳費(fèi)的水平應(yīng)當(dāng)完全相同,以此確保公平性;“財(cái)政分責(zé)”是指根據(jù)視同繳費(fèi)時(shí)期勞動(dòng)者所在單位的性質(zhì)與層級(jí),明確資金來(lái)源方,中央所屬國(guó)有企業(yè)的資金應(yīng)當(dāng)由中央財(cái)政承擔(dān),地方所屬國(guó)有企業(yè)的資金則應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)地方財(cái)政承擔(dān)。

  在明確上述原則下,應(yīng)當(dāng)將視同繳費(fèi)變現(xiàn)為政府投入而不是空賬運(yùn)轉(zhuǎn),政府投入可以是財(cái)政投入,也可以是國(guó)有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)。

  2.追溯期問(wèn)題

  在調(diào)研中,各地普遍反映,臨近退休或已退休人員在計(jì)算養(yǎng)老金待遇時(shí)發(fā)現(xiàn)存在歷史上繳費(fèi)基數(shù)低于實(shí)際工資水平,原單位未經(jīng)個(gè)人同意斷繳、停繳等情況,導(dǎo)致參保人養(yǎng)老金水平過(guò)低并由此引發(fā)爭(zhēng)議或訴訟。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)期長(zhǎng),很多案情涉及十幾年甚至幾十年前的繳費(fèi)情況及證明資料。爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)如果不接訴處理,則必然影響勞動(dòng)者的權(quán)益,但如果不設(shè)立追溯期,則不利于明確規(guī)則、統(tǒng)一尺度,給實(shí)踐帶來(lái)困擾。

  對(duì)此,建議按照“時(shí)間分段、分別處理”的原則,對(duì)于在《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施之日(2011年7月1日)以來(lái)的爭(zhēng)議,司法機(jī)構(gòu)理應(yīng)接訴,并通過(guò)發(fā)布典型案例等方式,對(duì)其流程、證據(jù)類型進(jìn)行說(shuō)明,全國(guó)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一判罰尺度,充分保障勞動(dòng)者權(quán)益。對(duì)于《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施之前發(fā)生的爭(zhēng)議,可由當(dāng)事人雙方根據(jù)用人單位當(dāng)前實(shí)際的財(cái)務(wù)狀況,通過(guò)補(bǔ)繳、一次性補(bǔ)償?shù)确绞絽f(xié)商解決。

  3.滯納金問(wèn)題

  《社會(huì)保險(xiǎn)法》第86條規(guī)定,用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的,自欠繳之日起,按日加收萬(wàn)分之五的滯納金。但是并未對(duì)滯納金的上限或滯納金是否可以超過(guò)本金進(jìn)行明確規(guī)定。由此導(dǎo)致實(shí)踐中用人單位財(cái)務(wù)狀況好轉(zhuǎn)后希望補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),但因滯納金未設(shè)置上限導(dǎo)致滯納金高于本金,補(bǔ)繳成本過(guò)高等問(wèn)題。

  對(duì)此,建議在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例中明確滯納金不得高于本金的規(guī)定,而對(duì)于中小微企業(yè)和實(shí)際財(cái)務(wù)狀況較差的企業(yè),可以進(jìn)一步制定滯納金減免制度,以降低企業(yè)成本。

 ?。ㄎ澹┻M(jìn)一步完善社會(huì)保險(xiǎn)體制機(jī)制

  1.進(jìn)一步完善社會(huì)保險(xiǎn)管理體制

  2018年的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革重塑了社會(huì)保險(xiǎn)的管理體制,實(shí)現(xiàn)了更加專業(yè)的部門(mén)分工,但也帶來(lái)了部門(mén)之間協(xié)同治理難度的提升。下一步,應(yīng)當(dāng)根據(jù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求,進(jìn)一步完善社會(huì)保險(xiǎn)管理體制。著力點(diǎn)包括如下方面。

  第一,要突破職責(zé)同構(gòu)的約束,根據(jù)實(shí)際管理內(nèi)容和權(quán)責(zé)分配,打造上分下統(tǒng)的管理體系。簡(jiǎn)言之,就是在較高層級(jí)政府,要按照分工明確、有效協(xié)同的原則,理順各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)管理職責(zé)在不同部門(mén)之間的分工。一個(gè)合理的取向是,人力資源社會(huì)保障、醫(yī)療保障行政部門(mén)分別負(fù)責(zé)相關(guān)險(xiǎn)種的政策擬定工作,稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)登記和全部社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳工作。

  第二,在明責(zé)的基礎(chǔ)上充分賦權(quán)并實(shí)施問(wèn)責(zé)。例如,稅務(wù)部門(mén)如果承擔(dān)全責(zé)征繳之責(zé),就應(yīng)當(dāng)明確其在登記、征繳、追繳等環(huán)節(jié)可以使用的行政手段與方法,按照“稅費(fèi)統(tǒng)管、稅費(fèi)統(tǒng)征、費(fèi)優(yōu)于稅”的基本原則,給稅務(wù)部門(mén)充分賦權(quán),也讓稅務(wù)部門(mén)要明確擔(dān)責(zé)。

  第三,根據(jù)不同社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次,明確不同層級(jí)管理部門(mén)的職責(zé)。原則上,應(yīng)當(dāng)由統(tǒng)籌層次一級(jí)的社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)承擔(dān)主要責(zé)任,例如《社會(huì)保險(xiǎn)法》第70條有關(guān)定期公布社會(huì)保險(xiǎn)情況的職責(zé)就應(yīng)當(dāng)由統(tǒng)籌層級(jí)政府承擔(dān);而統(tǒng)籌層次以下的行政部門(mén)主要承擔(dān)對(duì)制度運(yùn)行的監(jiān)督責(zé)任。如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于國(guó)家層級(jí)的制度安排且實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌,其基金收支與結(jié)余情況就應(yīng)當(dāng)由國(guó)家層級(jí)主管部門(mén)或經(jīng)辦機(jī)構(gòu)定期公布,不宜由各地自行公布,以免不同地區(qū)基金收支及結(jié)余情況引起公眾誤解,導(dǎo)致地方觀念強(qiáng)化、國(guó)家認(rèn)同弱化的錯(cuò)誤傾向。

  2.進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)制

  社會(huì)保險(xiǎn)制度一旦定型,制度運(yùn)行的效果就取決于經(jīng)辦服務(wù)機(jī)制,從而需要進(jìn)一步健全社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系。

  第一,對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一定性為依法負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行的法定機(jī)構(gòu),同時(shí)根據(jù)統(tǒng)籌層級(jí)明確機(jī)構(gòu)層次與人員職級(jí),可以繼續(xù)由財(cái)政負(fù)責(zé)運(yùn)行經(jīng)費(fèi),也可以從社會(huì)保險(xiǎn)基金中計(jì)提一定比例作為經(jīng)辦運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。最好的方式是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)獨(dú)立法人化,即獨(dú)立依法運(yùn)行制度,接受社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)監(jiān)督。

  第二,分類理順經(jīng)辦服務(wù)體制機(jī)制。其中:社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域要構(gòu)建與統(tǒng)籌層次相適應(yīng)的經(jīng)辦體制機(jī)制,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)建立全國(guó)統(tǒng)一且垂直管理的經(jīng)辦機(jī)構(gòu),以防止地方侵蝕國(guó)家利益;醫(yī)療、工傷、失業(yè)保險(xiǎn)則宜構(gòu)建與省級(jí)統(tǒng)籌相一致的經(jīng)辦體制機(jī)制,以確保統(tǒng)籌層級(jí)權(quán)責(zé)一致。上述業(yè)務(wù)的基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立建制的綜合辦事處,經(jīng)辦所有社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助事務(wù),做到“一門(mén)受理、一窗辦理”,分頭對(duì)接上級(jí)機(jī)構(gòu),方便服務(wù)群眾。

  第三,適應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型,強(qiáng)力推進(jìn)社保信息化建設(shè),盡早形成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)全面共享+專業(yè)信息分工負(fù)責(zé)的格局。社會(huì)保險(xiǎn)直接涉及人力資源社會(huì)保障、醫(yī)保、稅務(wù)等多個(gè)部門(mén),有關(guān)信息還與民政、衛(wèi)健、公安等部門(mén)密切相關(guān),因此,必須建立全國(guó)統(tǒng)一的超越部門(mén)所有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù),供所有相關(guān)部門(mén)共享;同時(shí)對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)以主管部門(mén)為主建立專業(yè)信息系統(tǒng),如養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險(xiǎn)由人力資源社會(huì)保障部門(mén)負(fù)責(zé),醫(yī)療、生育、護(hù)理保險(xiǎn)由醫(yī)保部門(mén)負(fù)責(zé),各專業(yè)部門(mén)的信息系統(tǒng)要確保全國(guó)統(tǒng)一、上下左右貫通。

  第四,創(chuàng)新服務(wù)方式,真正做到精細(xì)化管理、高質(zhì)量服務(wù)。發(fā)揮好社會(huì)保障卡的綜合服務(wù)功能,真正做到“全業(yè)務(wù)進(jìn)卡、全生命周期用卡”;同時(shí),注入人文關(guān)懷,堅(jiān)持線上服務(wù)與改善傳統(tǒng)服務(wù)方式并舉,提高經(jīng)辦服務(wù)的適老性,以此達(dá)到方便群眾辦事和增強(qiáng)獲得感的目的。

 ?。┻M(jìn)一步強(qiáng)化法治意識(shí),嚴(yán)懲違法行為

  要真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)制度法治化,除了不斷完善法律法規(guī)體系,還需要牢固樹(shù)立法治意識(shí),嚴(yán)格依法辦事。在這方面,特別需要普及社會(huì)保險(xiǎn)法律法規(guī)與重大政策,讓用人單位和參保人明確自己的法定義務(wù)和法定權(quán)益,同時(shí)嚴(yán)格依法辦事的程序。行政部門(mén)應(yīng)承擔(dān)依法監(jiān)管職責(zé),確保法律法規(guī)得到全面落實(shí);司法機(jī)關(guān)應(yīng)依法對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域的違法犯罪案件進(jìn)行審判,堅(jiān)守社會(huì)保障法治的底線。還要強(qiáng)化社會(huì)保障參與主體的法治意識(shí),重視正確的輿論引導(dǎo),增強(qiáng)個(gè)人的責(zé)任意識(shí)和互濟(jì)觀念,增強(qiáng)群眾對(duì)法定保障制度的信心,確保社會(huì)保障制度在法治的軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

  近些年來(lái),我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的詐騙行為有抬頭之勢(shì)。最高人民法院的數(shù)據(jù)顯示,2021年至2023年全國(guó)法院一審審結(jié)醫(yī)保騙保犯罪案件共計(jì)1213件,所涉罪名集中為詐騙罪。我國(guó)《刑法》第二百六十六條對(duì)“詐騙罪”有明確規(guī)定:“詐騙公私財(cái)物,數(shù)額較大的,處三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并處或者單處罰金;數(shù)額巨大或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的,處三年以上十年以下有期徒刑,并處罰金;數(shù)額特別巨大或者有其他特別嚴(yán)重情節(jié)的,處十年以上有期徒刑或者無(wú)期徒刑,并處罰金或者沒(méi)收財(cái)產(chǎn)。”2014年第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑法〉第二百六十六條的解釋》又進(jìn)一步明確:“以欺詐、偽造證明材料或者其他手段騙取養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)金或者其他社會(huì)保障待遇的,屬于刑法第二百六十六條規(guī)定的詐騙公私財(cái)物的行為?!毙谭ǖ纳鲜鲆?guī)制為打擊社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域中的違法犯罪行為提供了明確的法律依據(jù)。只有依法懲治社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域中的違法犯罪行為,才能守住這一制度正常運(yùn)行的底線,進(jìn)而使這一關(guān)乎國(guó)民基本權(quán)利和維系國(guó)家長(zhǎng)治久安的重大制度安排實(shí)現(xiàn)健康持續(xù)發(fā)展。

  注:本文轉(zhuǎn)自《社會(huì)保障評(píng)論》2024年第5期,作者系“社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)施評(píng)估”課題組,執(zhí)筆人為鄭功成(中國(guó)人民大學(xué)教授,中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng))、魯全(中國(guó)人民大學(xué)教授,中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng))、楊?。ㄖ袊?guó)人民大學(xué)副教授,中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng))、華穎(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院副研究員,中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)青年委員會(huì)副主任委員)。“社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)施評(píng)估”課題組由鄭功成擔(dān)任組長(zhǎng),何文炯、申曙光、林義、金維剛、席恒、魯全、楊俊、華穎、楊思斌、范世明、趙明月等擔(dān)任課題組成員。

[ 責(zé)編:趙宇 ]
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