作者：楊宇（中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員）

　　城市群發(fā)展的趨勢

　　2011年—2022年間，中國城鎮(zhèn)化率從51.83%上升至65.22%。至2035年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)70%以上，城市群的發(fā)展進(jìn)入到中后期的發(fā)展階段，城市群的發(fā)展從“規(guī)模集聚”向“功能提升”轉(zhuǎn)變。

　　京津冀、長三角和珠三角城市群是我國人口規(guī)模最大、經(jīng)濟活力最足和創(chuàng)新能力最強的城市群，在制度創(chuàng)新、科技進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)升級、綠色發(fā)展等方面均走在全國前列，在人口規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模等指標(biāo)上，也位居世界城市群的前列。但在世界城市群綜合競爭力方面，在全球優(yōu)質(zhì)資源的競爭與配置中，與美國東北部大西洋沿岸城市群、日本太平洋沿岸城市群、歐洲西北部城市群等依然有明顯的差距。

　　未來建設(shè)世界級城市群面臨三個挑戰(zhàn)：首先是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟功能，如何提升三大城市群的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟功能，提升高端制造業(yè)和知識創(chuàng)新經(jīng)濟等在全球價值鏈中的資源配置能力？其次是創(chuàng)新與人文環(huán)境，如何提升城市群的創(chuàng)新環(huán)境和人文環(huán)境，加強城市群的全球人才集聚能力和技術(shù)研發(fā)能力，提升在全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)中的國家整體競爭力？最后是城市區(qū)域功能協(xié)調(diào)，如何提升城市區(qū)域的功能協(xié)調(diào)和一體化，促進(jìn)人口、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)業(yè)等的有序組織，增強城市群人民群眾生活的滿足感和事業(yè)的獲得感？

　　從城市群的功能本質(zhì)上來講，無論是城市群發(fā)展目前存在的普遍性問題，還是京津冀、長三角、珠三角建設(shè)世界級城市群面臨的挑戰(zhàn)問題，都離不開既有城市群功能提升和城市群人口功能的匹配性問題。建設(shè)世界級的城市群，必須建立起與世界級城市群相匹配的人口功能，才能在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、人才匯聚等多個方向上形成發(fā)展的合力。

　　中國城市群人口功能布局的特征和問題

　　1、城市群地區(qū)人口高度集聚，總?cè)丝谝?guī)模呈現(xiàn)持續(xù)增長的態(tài)勢。當(dāng)前全國超過10億人生活在城市群地區(qū)，占全國人口比重的70%左右。其中京津冀、長三角和珠三角城市群集聚的人口規(guī)模最大，超過3億人，占全國人口四分之一，是我國人口密度最高、外來人口規(guī)模最大、人員交往最頻繁的城市群。人口向京津冀、長三角和珠三角三大城市群集聚態(tài)勢依然強勁，未來京津冀、長三角和珠三角城市群的優(yōu)化與調(diào)控面臨著總?cè)丝谝?guī)模增長和城市群內(nèi)部人口功能優(yōu)化的雙重壓力與挑戰(zhàn)。

　　2、老齡人口、流動人口和人才等結(jié)構(gòu)性問題對城市群人口功能布局提出新挑戰(zhàn)。城市群功能與人口結(jié)構(gòu)不匹配的特征問題日益凸顯，主要表現(xiàn)在老齡人口、流動人口和人才等不同類型的人口功能方面。

　　第一，城市群老齡化問題突出。我國65歲以上老年人口比重已經(jīng)超過10%，京津冀、長三角和珠三角城市群均面臨不同程度的老齡化問題，城市老年居民養(yǎng)老問題和城市群的創(chuàng)新活力等方面面臨挑戰(zhàn)。

　　第二，流動人口的問題凸顯，城市群的核心城市人口凈遷移率仍然顯著高于其他城市。京津冀、長三角和珠三角城市群的常住人口普遍高于戶籍人口，流動人口市民化及公共服務(wù)設(shè)施一體化保障壓力依然較大。

　　其三，人才結(jié)構(gòu)成為城市人口功能布局的重要影響因素。城市群地區(qū)已然成為國內(nèi)人才高度集聚的首選目的地，三大城市群常住人口中大專及以上學(xué)歷人口比重均顯著高于全國平均水平。從國際人才來看，相較于美國東北部大西洋沿岸城市群、日本太平洋沿岸城市群、歐洲西北部城市群等世界級城市群和舊金山灣區(qū)等，我國城市群的國際人才體量和比重仍然明顯偏低。

　　3、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和科技創(chuàng)新競爭對城市群內(nèi)部人口功能布局優(yōu)化提出新挑戰(zhàn)。改革開放以來，“世界工廠”效應(yīng)推動了沿海地區(qū)劇烈的城市“人口-產(chǎn)業(yè)”集聚，形成以產(chǎn)引人、以人興產(chǎn)、產(chǎn)城互促的城市規(guī)模擴張的模式，催生了規(guī)模體量宏大的超級城市群。城市群不再表現(xiàn)為中心城市為核心的明顯位序分布的等級結(jié)構(gòu)，而是呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢。不同城市群分異特征明顯，京津冀城市群中大多數(shù)河北城市仍然屬于中小城市，表現(xiàn)為中心-外圍的等級規(guī)模特征；珠三角主要城市均發(fā)育成為超大城市、特大城市和大城市，形成大城市為主體的網(wǎng)絡(luò)化組織特征；長三角城市群各個層級城市群發(fā)育相對均衡，基本形成大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城市群區(qū)域。2019年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率突破60%，城鎮(zhèn)人口增長和城市規(guī)模增長放緩，城市群內(nèi)部人口功能布局迎來從“規(guī)模增長”到“功能優(yōu)化”的挑戰(zhàn)。

　　一是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級影響勞動力結(jié)構(gòu)，外資撤資、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、新舊動能轉(zhuǎn)換等對傳統(tǒng)制造業(yè)大城產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶來挑戰(zhàn)，制造業(yè)技能型勞動力如何轉(zhuǎn)崗、就業(yè)和定居面臨挑戰(zhàn)。

　　二是科技創(chuàng)新時代的“人才競爭”，數(shù)字經(jīng)濟、智能制造、前沿科技等是提升現(xiàn)代城市群整體競爭力的重要內(nèi)容，城市群如何協(xié)調(diào)各城市人力資本優(yōu)勢、提升科技創(chuàng)新能級面臨挑戰(zhàn)。

　　三是“城-城”人口遷移加劇，隨著優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、就業(yè)機會、教育、醫(yī)療、文體等資源向超大、特大和大城市集聚，低層位城市向高層位城市的層遞人口遷移愈發(fā)突出，如何一體化協(xié)調(diào)大中小城市職能分工、提升中小城市人口吸納能力面臨挑戰(zhàn)。

　　4、生態(tài)文明建設(shè)和人居環(huán)境訴求對城市群人口功能有序集疏提出新挑戰(zhàn)。在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的資源環(huán)境代價較大。新時代，生態(tài)文明建設(shè)和人民群眾越來越高的宜居環(huán)境訴求，倒逼城市群在承載力范圍內(nèi)，對宜居和宜業(yè)功能進(jìn)行再組織和優(yōu)化調(diào)控。

　　一是城市群的資源環(huán)境承載力不是無限增長的，且本底條件并不是均質(zhì)的，難以滿足城市群規(guī)模的無限擴張和內(nèi)部城市間無序的集聚，如京津冀城市群部分城市面臨水資源短缺問題，深圳土地資源瓶頸問題依然突出，如何協(xié)調(diào)不同城市群之間和城市群內(nèi)不同城市之間的人口承載容量、有序推動跨區(qū)域自然資源調(diào)配重組面臨挑戰(zhàn)。

　　二是生態(tài)宜居與環(huán)境保護(hù)問題依然嚴(yán)峻，最典型的例子就是空氣污染和固體廢棄物垃圾的處理問題，嚴(yán)重影響了城市的宜居環(huán)境建設(shè)和生態(tài)環(huán)境維護(hù)，并損害了居民健康。如何提升城市群環(huán)境治理水平，在城市群內(nèi)形成宜居宜游宜業(yè)的合理格局面臨巨大挑戰(zhàn)。

　　三是城鎮(zhèn)居民對人居環(huán)境幸福度和滿意度的訴求提升。綠地、廣場、公園、城郊游憩場所等開敞空間是居民生活身心健康的重要載體，亟需推進(jìn)城市群內(nèi)部人居環(huán)境一體化提升和城市交界郊區(qū)環(huán)境一體化共建共享。

　　世界級城市群人口功能布局優(yōu)化的基本方略

　　京津冀、長三角、珠三角城市群仍將保持人口與經(jīng)濟集聚態(tài)勢，加快建設(shè)世界級的城市群，更高層次地融入世界城市網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行全球資源的鏈接與調(diào)控，符合國家以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，也符合城市群發(fā)育的客觀規(guī)律。世界級城市群的突出標(biāo)志，就是在全球城市網(wǎng)絡(luò)中占據(jù)樞紐地位，在全球技術(shù)創(chuàng)新、文化傳播和現(xiàn)代經(jīng)濟培育等方面具有全球資源配置的能力。

　　這就要求以功能導(dǎo)向?qū)Τ鞘腥簠^(qū)域進(jìn)行重構(gòu)。核心要求表現(xiàn)在：一是城市群必須把集聚高素質(zhì)人才、形成與世界級城市群相匹配的人口功能作為建設(shè)重點，引領(lǐng)全球的技術(shù)創(chuàng)新和文化傳播。二是城市群整體參與全球競爭，要求城市群必須在內(nèi)部形成人口與產(chǎn)業(yè)布局的合理配置，在現(xiàn)代經(jīng)濟培育方面形成“城市-區(qū)域”的組織模式。優(yōu)化城市群內(nèi)部的人口布局，不僅是減輕超大城市人口過度集中所帶來的“城市病”，同時也是實現(xiàn)世界級城市群人口功能高層次化，提升城市群整體參與全球競爭的必要手段。三是具有全球視野的人口功能布局優(yōu)化，必然考慮世界級城市群多元人口結(jié)構(gòu)對于城市空間和城市功能的差異化需求，提高城市群綜合承載能力。

　　為此，提出城市群人口功能優(yōu)化的基本方略：

　　一是要以持續(xù)人口集聚態(tài)勢為前提，增強世界級城市群的人口綜合承載能力，在總?cè)丝谝?guī)模增長的過程中優(yōu)化城市群內(nèi)部的人口功能布局。創(chuàng)新人口功能的地域空間組織，鼓勵在城市群核心圈層周邊建設(shè)宜居小鎮(zhèn)或?qū)I(yè)核心鎮(zhèn)，以高品質(zhì)居住社區(qū)郊區(qū)化推動超大城市的多中心結(jié)構(gòu)發(fā)育。

　　二是以提升特大城市的能級為保障，通過調(diào)控特大城市功能并建立與之相匹配的人才、土地等政策，實現(xiàn)超大城市人口疏解過程中的升級。特大城市應(yīng)是以信息與決策中心、文化窗口與門戶功能、創(chuàng)新創(chuàng)意與現(xiàn)代經(jīng)濟為主的綜合性中心，把建立全球視野的人才結(jié)構(gòu)體系作為核心戰(zhàn)略，打造與世界先進(jìn)水平接軌的高端國際人才相對集中的工作場所和生活社區(qū)。統(tǒng)籌超大城市非核心功能，技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、就業(yè)向中等城市同步擴散，以高質(zhì)量就業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)推動高質(zhì)量的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和城市群空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，引導(dǎo)中等城市成為城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同與區(qū)域協(xié)同的主要承載體。

　　三是多策并舉，推動城市群人口功能與產(chǎn)業(yè)功能、城市功能布局的優(yōu)化與協(xié)調(diào)。產(chǎn)業(yè)縱向和橫向分工相結(jié)合，通過產(chǎn)業(yè)功能在城市群內(nèi)部的優(yōu)化布局，實現(xiàn)“以產(chǎn)帶人、以業(yè)留人”；人居環(huán)境均質(zhì)化和特色化相結(jié)合，通過打造不同城鎮(zhèn)對不同類型人（才）的吸引力，實現(xiàn)“產(chǎn)隨人走”；基于職住平衡和“服務(wù)一生”等不同理念，發(fā)展功能型和魅力型城鎮(zhèn)，提高生活福祉水平。以中小城市為主體，加快構(gòu)建以社會保障、養(yǎng)老服務(wù)、健康支持、宜居環(huán)境為核心的應(yīng)對老齡化制度體系和養(yǎng)老公共服務(wù)體系，推動超大城市老齡人口向中小城市轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)多中心宜居康養(yǎng)小鎮(zhèn)建設(shè)成為城市群的重要有機組成部分。